社會主義核心價值觀融入行政法治的軟法范式

　　摘 要將兼具意識形態與憲法規范雙重屬性的社會主義核心價值觀融入行政法治領域，是當前法治建設的一項重要任務。社會主義核心價值觀蘊含著行政法治新功能，與軟法治理在價值領域達成了法治契合。軟法范式在社會主義核心價值觀與行政法治之間具有獨特的融合性與通約性，利用軟法與范式的學說模型，可對軟法在行政法治中的運行構造、社會主義核心價值觀對軟法范式的規定性、社會主義核心價值觀的軟法范式效應展開討論。推動社會主義核心價值觀在行政法治領域的運用，可以在軟法范式的輔助下，構筑價值與規范相統一的混合治理模式，推行導向與規制相結合的新型行政方式。

　　本文源自求索 發表時間：2021-03-19《求索》(月刊)創刊于1980年，是由湖南省社會科學院主辦的哲學、社會科學學術刊物。以研究社會主義現代化建設中的重大理論問題和實際問題為辦刊的中心任務。

　　關鍵詞核心價值觀;軟法范式;混合治理;柔性行政

　　一、引論

　　社會主義核心價值觀①自2012年黨的十八大報告正式提出之后，迅速成為我國意識形態與社會科學等領域的重要研究課題。特別是2016年《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》②(以下簡稱《指導意見》)的施行，確立了“運用法律法規和公共政策向社會傳導正確價值取向，把社會主義核心價值觀融入法治建設”的工作總目標，開啟了核心價值觀融入法治建設的關鍵一步。而隨著2018年3月全國人大完成第5次憲法修改③和同年5月《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》④(以下簡稱《規劃》)的印發，核心價值觀不僅在我國確立了憲法規范的尊崇地位，而且還明確了其融入法治建設的6項原則和6大任務，提出了“推動社會主義核心價值觀全面融入中國特色社會主義法律體系”的根本目標，核心價值觀融入法治建設已經兼備了政策依據、規范屬性與制度目標。

　　相較于培育和踐行社會主義核心價值觀這一宏大的學術熱點，核心價值觀融入法治建設的成果數量相對比較有限①，現有研究主要集中在核心價值觀融入法治建設的重要性、必要性、可行性三大領域以及學理邏輯、融入路徑兩個方面，具體到行政法領域，涉及核心價值觀融入行政法治這一 重要課題的探索就明顯缺乏。實踐地看，當前行政法治領域亟需對核心價值觀的行政法價值、行政法發展與核心價值觀的內在規定性、核心價值觀在行政法治中的多樣化表達及運用等方面展開研究，以達到核心價值觀全面融入行政法治的根本目標。

　　為應對上述命題，本文擬用“軟法范式”這一學說模型。這是一種基于庫恩的范式學說與公共治理領域的軟法理論之綜合而形成的系列理論模型、論證體系與實踐范例。囿于主題與篇幅的限定，軟法范式在文中主要用于核心價值觀與行政法治的融合性、通約性探討，這雖與庫恩在科學領域所主張的科學范式學說有所區別，但卻符合當前行政法治建設的客觀需求與制度目標。

　　二、核心價值觀在行政法治中的功能與契合

　　“價值”一詞在行政法領域雖不常用，但價值理論在行政法治領域卻有著很高的適用性。要探索核心價值觀融入行政法治這一新命題，必然要在此基礎上對核心價值觀所蘊含的行政法治新功能予以闡釋，并對核心價值觀與軟法治理這一行政法治新模式的契合體系展開討論。

　　(一)價值理論在行政法治領域的適用

　　提到價值和價值理論，不少人會認為是經濟學領域專有和常用的術語，實際上這種認識并不準確。其實，“法律自誕生之日起便與社會核心價值之間客觀形成了相互塑造和進化的緊密關系”②， 價值和價值理論一直在法學基礎理論中占有特殊的一席之地，具體來講，法的價值理論可以分解為以下兩個方面。一方面，“法律作為調整社會生活的規范體系，從終極意義上說，它的存在本身不是目的，而是實現一定價值的手段”③。排除為數不多的人類情感、倫理、行為習慣等非理性因素，社會成員的大部分行為都屬于價值選擇活動，即具有明顯價值考量和價值追求的目標行動。這在現代社會特別明顯，該方面認識可以用以指引大量社會規則和法律規范的制定，分析眾多法律行為和法律關系的產生、變更與消滅，有助于對立法初衷、法治目標與法律效果出現反差等法治命題的識別和解決。另一方面，從法律之治的本質來看，“法治不僅是工具，不僅是我們實現社會理想目標的必要手段，更具有不可替代的內在價值，厲行法治應當成為我們崇高的價值追求”④。法治所具有的特殊內在價值，使其自身擁有了獨立于立法主體和法治目標的地位與價值，且法治可以防范權力的濫用和威脅，保護社會成員之間的平等、自由和安全，已經成為當今社會一項標志性的制度價值體系。

　　具體到行政法治領域，價值理論在抑制行政權力的過度行使，規范行政主體的自由裁量權，平衡行政目標與行政執法目的，降低行政活動的經濟與社會成本，保障行政相對人獲得公平合理的對待等方面具有很高的適用性。價值理論在行政法治中的適用不僅產生了行政成本、行政目標、行政效率等重要概念，還引起了學界對行政法價值理論的探索，其中關保英教授較早地研究了行政法的價值定位命題，提出了行政法治中“效率與程序的調和”“行政程序效率一體化”①的觀點，認為“行政法亦不同程度地具有規則體系和價值系統二重性質，二者在行政法研究中的地位是不可以偏廢的”②;宋功德博士提出了行政法的初級、中級和終極三級價值體系，依次分別是行政法律秩序、行政法治和公民自由③。其實，價值理論在被當代行政法治所認可之前，其所蘊含的手段目的相稱性考量模式早已被吸納到法治實踐中，最典型的例子就是比例原則在德國的定型以及其“三階理論”構造的確定，即“手段的妥當性，必要性和法益相稱性”④。而通過比例原則的確立，價值理論不僅在法律和政策⑤中占據了一席之地，更在行政立法⑥與司法裁判⑦中獲得貫徹。

　　(二)核心價值觀蘊含的行政法治新功能

　　核心價值觀的“三個倡導”蘊含了三個價值體系，分別“明確了國家、社會、公民三個層面的價值目標、價值取向、價值準則”⑧，是全面建成法治政府的價值保障。將核心價值觀放置到行政法基本原則與法治實踐的背景下考察，核心價值觀不僅對于行政成本效益問題與行政關系理論的重構有著獨特的價值效應，更具備了以下兩個方面的行政法治新功能。

　　一是降成本，提效益。以行政執法為例，傳統行政法理論下的行政目標實現并不需要首先或過多地考慮成本問題，甚至在某些情形下產生了法治“無成本論”⑨的誤區。但當行政活動進入到現代社會時，基于社會活動的成本范疇已經從原先較為單一的物質成本拓展到了其他方面，比如時間成本、機會成本以及人員人力成本等，行政主體及其工作人員逐漸落入到日益繁重、不堪重負的行政執法任務中。這既降低了執法人員的工作熱情，又會影響到執法效果，而在行政成本居高不下的前提下，追求效益最大化作為“現代社會對政府的要求”瑏瑠自然也無從談起。其實，核心價值觀倡導的文明、公正、法治、敬業可以形成組合統一的價值引導模式，“將國家、社會、個人層面的價值要求貫穿到道德建設各方面，以主流價值建構道德規范、強化道德認同、指引道德實踐”瑏瑡，促成文明辦事、公道辦事、依法辦事、盡職辦事的行政辦事規則，不僅很大一部分的亂政、怠政、懶政可以避免， 行政相對人依法維權和行政主體履職盡責的成本也會降低，隨之而來的自然是行政法治效益的提升。

　　二是求共識，促合作。隨著現代社會法治化進程的加快，越來越多的行政法領域開始出現行政主體行使職權、履行職責的合作化現象。近年來大量興起的PPP(政府與社會資本合作)模式為代表的合作行政，公共治理理論所倡導“強調對公共關系的規范和管理應當基于普遍的公眾參與”① 的參與行政，以及部分學者提出的“行政參與原則”②和“現代行政法的精神就是服務與合作精神”③等見解，均是行政合作化趨勢的體現。在這一基本趨勢和重要背景下，核心價值觀倡導的民主、平等、誠信、友善可以為行政合作的實現提供價值理念的支持，擴大參與、增強溝通、尋求共識， 推動政府建設理念的更新，“實行法治政府建設與創新政府、廉潔政府、服務型政府建設相結合”④。 進一步來看，除非由于公共利益、國家安全和執法效率的特殊考慮，以及法律法規已經明確存在不宜推行的特定領域，行政主體與行政相對人、行政主體之間以及行政主體與第三方組織之間可以逐步推行平權型、協商式、協同化的新公共行政模式，促進行政關系的轉型，推動行政關系理論的時代重構。

　　(三)核心價值觀與軟法治理的法治契合

　　當前，在我國已經構筑起了從憲法、法律、法規到司法解釋、規范性文件、團體規定的核心價值觀規范體系，這為核心價值觀在公共治理領域的運用和貫徹提供了制度前提，也與軟法治理在價值領域達成了三個方面的法治契合。

　　第一，本體價值的基礎契合。社會主義核心價值觀是當前國家治理和社會治理同步推進的價值靈魂，規定了我國公共治理領域的價值根基。而軟法是公共治理模式勃興的產物，也是現代法治對社會治理模式多元化和社會發展形式多樣化的接納，軟法不僅常見于“國家立法中的柔性規則以及政治組織規則、社會共同體規則”⑤，數量上更屬于“我國公法體系中‘沉默的大多數’”⑥，可以說軟法奠定了公共治理的“軟屬性”和“軟基礎”，這與核心價值觀在我國法律規范和政策體系中依然廣泛使用的宣告式、號召式、指導式、激勵式、評價式等“軟風格”，具有本體價值上的高度契合性。

　　第二，目標價值的動力契合。“社會主義核心價值觀是當代中國精神的集中體現，凝結著全體人民共同的價值追求”⑦，是持續推動中國特色社會主義法治體系建設，“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，“構建職責明確、依法行政的政府治理體系”⑧的價值動力。可以說，在行政法治的推動進程中，貫徹核心價值觀具有深厚的價值動力。與之相對應，軟法在以公共治理為典型場域的公域之治中早已深度適用，并逐漸向社會治理、國家治理等更寬廣的法治范疇延伸，“軟法側重于體現社會公共性，關注多元利益訴求，倚重協商民主，推崇認同、共識與合意”⑨，它同核心價值觀孜孜追求的“內化為人們的精神追求，外化為人們的自覺行動”瑏瑠奮斗目標，存在著認識理念與觀念自覺上的動力契合。

　　第三，規范價值的模式契合。經過核心價值觀入法入規系列重要部署的逐步落實，《指導意見》 確定的“把社會主義核心價值觀的要求體現到憲法法律、法規規章和公共政策之中，轉化為具有剛性約束力的法律規定”系列目標將逐步成為現實，核心價值觀必然成為中國特色社會主義法治體系中兼具國家強制力保障實施和社會成員自覺認同施行的特殊規范。在這方面，軟法恰是集成員認同與自覺履行于一體的典型規則模式，該模式本身就是它區別于傳統國家法律規范的基本特點，伴隨著公共治理的不斷拓展和行政法治的深入推進，核心價值觀與軟法在適用模式上的契合會越來越密切而明顯。

　　三、軟法范式對行政法治與核心價值觀的融通表達

　　“范式”(paradigms)學說由庫恩在1962年首次出版的《科學革命的結構》中提出，將“范式”學說引入軟法領域并啟用“軟法范式”的表述，意在重申軟法范疇是一個集問題、方法、內容于一體，兼具封閉性與開放性的獨特理論模型與實踐體系。為進一步獲取軟法范式在核心價值觀融入行政法治中的學說優勢，以下將分別對軟法在行政法治中的運行構造、核心價值觀對軟法范式的規定性以及核心價值觀的軟法范式效應展開討論。

　　(一)軟法在行政法治中的運行構造

　　軟法是軟法范式的本體存在，規定了軟法范式的實踐特性，是軟法范式的客觀載體。對軟法范式及其運用的探討必然要從軟法的運行開始。具體到行政法治領域，該命題集中附著于軟法的運行構造上，以法治實踐環節為視角，可劃定為以下三塊領域。

　　首先，是軟法的生成與存在。軟法的生成既涉及軟法的制定主體，也關系到軟法的形成模式。 一方面，以傳統法律規范的生成主體來看，立法機關與不具有立法權限的社會團體均能成為軟法的生成主體，從主體行為的多樣性來進一步理解，立法機關既有制定符合立法程序的嚴格立法行為， 也有擬制其他規范的法定權限，這就自然囊括了軟法的制定。另一方面，從規范的實質內容和存在形態考量，一部嚴格意義上的法律規范往往是“行為模式—法律后果”式的剛性規范與倡導性、宣告性、評價性的柔性條款的共生并存。而在立法之外，則是數量龐大的社會團體制定的軟法群體，“這類規范不可計數，但總體上卻處于法學視野之外”①，這類軟法在進入行政法治研究視野之前，就已經是“法律世界里沉默的巨人”②。

　　其次，是軟法的認可與適用。除了基于實踐認可而產生的軟法外，以制定模式生成的軟法在產生之后最重要的使命就是被認可與適用。雖然軟法的產生基礎是成員的認可，但這并不能得出軟法不存在被認可的問題，因為軟法與傳統法律規范一樣要面臨龐大的社會成員群體中“不服從者” 的存在，但軟法擅長運用社會成員在特定群體中的特殊關聯與特別要素，以“理想目標、價值追求、 道德倫理、公序良俗、利益分配、人性化管理等內在感召力量”③作為引導性資源加以運用，最終完成軟法的社會認可。從本質上看，軟法在行政執法與司法活動中的適用(即國家機關的實施)是軟法認可問題在另一場域的展現，《中華人民共和國行政強制法》第35條規定的催告履行和第42條規定的協議履行，以及行政訴訟司法文件對政策文件的有限認可態度④，均是軟法適用的重要體現。

　　最后，是軟法的否定與挑戰。從軟法實施的效果來看，軟法的否定與挑戰是認可與適用的對立面，這種否定與挑戰主要來自公民或社會團體成員對軟法的不接受，挑戰的的基本方式是啟動行政執法或提起司法訴訟。

　　(二)核心價值觀對軟法范式的規定性

　　習近平同志強調：“要按照社會主義核心價值觀的基本要求，健全各行各業規章制度，完善市民公約、鄉規民約、學生守則等行為準則，使社會主義核心價值觀成為人們日常工作生活的基本遵循。”①可見，核心價值觀對于包括軟法在內的各種社會規范均具有內在的規定，而立足法治層次與核心價值觀的對應性考量，可獲得核心價值觀對軟法范式以下三項規定性。

　　一是軟法生成應符合國家發展的目標約束性。從國際法的視角來看，強大的國家是一國文明的基本保障，而從國內法的角度觀察，似乎國家的強大反而成為社會發展的潛在“威脅”，這其實是 一個虛假的悖論。因為沒有強大國家的支持和保護，任何社會文明與自由都無法安然存在和發展， 問題的癥結在于如何彌合國家目標和社會成員及其團體目標的現實裂隙。而核心價值觀的融入為軟法在法治建設中的作用發揮，增加了國家發展目標的基本要求，即“富強、民主、文明、和諧”既是國家的發展目標，也是軟法生成必須遵循的基本約束，任何背離上述國家發展價值目標的軟法都不能被社會主義法治體系所接納。

　　二是軟法適用應遵循社會治理的模式規范性。法治下的社會治理需要基本價值取向的規定性和治理模式的規范性，而在社會價值取向層面上，核心價值觀為包括軟法在內的規范制度確立基本底線，明確了社會治理應當堅守“自由、平等、公正、法治”的價值理念和治理模式。隨著核心價值觀在社會主義法治體系的全面融入，遵循核心價值觀確定的社會治理模式具有了規范性效力，軟法的適用自然要接收核心價值觀和法律規范的約束，同時內化為軟規則的基本內容，產生積極的社會治理效果，實現軟法之間的自律互律和軟法與硬法之間的協同治理。

　　三是軟法目標應內含個人行為的準則統一性。在當前法治建設進程中，堅持以人民為中心的立法理念得到了充分的貫徹，但基于公民個人社會身份的日常轉換和多重性，加上軟法內在缺乏法律位階的概念設置，軟法領域個人行為準則的沖突不可避免，這也正是在軟法目標上我們主張應內含個人行為準則統一性的原因所在。而要解決這個難題，“愛國、敬業、誠信、友善”這四項核心價值觀的要求，已在公民價值準則層面為我們提供了可資借鑒的統一根據。這就要求涉及個人行為的軟法必須在目標上充分囊括熱愛祖國、誠實守信、愛崗敬業、與人友善的準則，將軟法目標統一到核心價值觀之下，最大限度實現個人行為準則的協調統一。

　　(三)核心價值觀的軟法范式效應

　　將軟法范式作為核心價值觀融入行政法治的新模式，不僅會給行政法治領域增添新的法律規范內容，還將引發法治理論與法律體系上的聯動反應，產生核心價值觀的軟法范式效應。具體來看，該效應主要體現為法理念的融合與法規范的通約兩個層面。

　　法理念的融合效應。軟法將核心價值觀的具體內容融入行政法治理論中，強化了現有法治理念的價值觀基礎，充實了社會主義法治理念的價值體系，對行政法治理念產生了兩個方面的融合效應。一是價值理念與規范理念的融合。“任何國家與法律制度的變化都是以價值觀、世界觀以及意識形態的變化為基礎的”②，當前，國家做出了將核心價值觀全面融入社會主義法治建設的決定，就是要將核心價值觀的價值理念貫徹到現行法律規范與制度運行的全過程，是始終堅持國家主流價值在法治領域占據主導地位的根本保障。在這一治理目標下，軟法范式的運用不僅深度契合“以人民為中心”的行政價值理念，更為價值理念的規范化提供了融通機制，為實現行政法治領域中價值理念與規范理念的融合做好了準備。二是德治理念與法治理念的融合。軟法屬于法的范疇，是法治的一種規范載體，但它與道德有著明顯的區別，從本質上看，“軟法是人們的行為規則，具有外在約束力，而道德首先是一種社會意識形態，其次才是人們的行為規范”①。實踐中，“堅持依法治國和以德治國相結合，強調法治和德治兩手抓、兩手都要硬”②，早已成為中國特色社會主義法治的一 個鮮明特色，軟法范式基于其所獨有的“軟”特性與“法”屬性之統一，必將對德治理念與法治理念的融合產生強大的推動力。

　　法規范的通約效應。在核心價值觀融入行政法治過程中，價值觀的法效力問題是核心，價值觀內容與行政法規范的轉換是關鍵。在軟法范式下，核心價值觀與行政法規范的轉換架起了溝通轉化的新機制，同時又保持了二者的各自獨立，形成了法規范層面上的通約效應。該通約效應主要表現為兩個方面。一是法規范之間的雙向轉化。行政法治實踐中，核心價值觀融入法治建設，既可以將原先硬法中的某些領域交由軟法來處理，也可以在某些領域由軟法進行先導性嘗試，“在條件成熟的情況下轉化為硬法”③，或者選用更為恰當的其他法規范類型。具體來說，可以率先考慮某些領域的軟法化，制定準則、守則、指引等軟法規范，而在傳統行政法與核心價值觀深度關聯的領域推行軟法治理，尤其是在需要強制保障實施的領域，則應推行核心價值觀的硬法化。二是法體系之間的混合化。核心價值觀以軟法范式作為融入行政法治的基本模式，必然要與當代法體系的發展走向相一致，而“法律治理結構的轉型過程，在很大程度上就表現為一種由單一僵化的硬法體系向軟硬交錯的混合法體系進化的過程”④，這方面所突出的實際上就是混合法體系在行政法治領域的不斷走強。因此，“與傳統管理模式不同的是，公共治理不可能純粹地建構于硬法之上，只能軟硬兼施、 剛柔相濟”⑤，以軟法范式推進核心價值觀的法治融入，必然要發揮其在法體系混合化進程中的通約效應。

　　四、軟法范式下核心價值觀的行政法治運用

　　基于軟法范式與核心價值觀的深度契合與協同效應，為加快核心價值觀融入行政法治的進程， 立足行政過程視角，可以從治理模式與行政方式來探索核心價值觀的行政法治運用。

　　(一)構筑價值與規范相統一的混合治理模式

　　硬法治理長期以來被奉為法治的基本模式，它強調法律規范的國家主義色彩，堅持“制定法應當與道德上應然的法律區分開來”⑥，反對道德、政策、章程等軟規則對法律定義的染指，更不用提價值觀念與意識形態對法治的導向和影響。客觀上講，這種純粹而單一的法治主張既不符合歷史傳統，也妨礙了法治建設的深度推進，對此，《規劃》明確了“使法律法規更好體現國家的價值目標、社會的價值取向、公民的價值準則”的工作要求，為構筑價值與規范相統一的混合治理模式提供了重要支持，而具體落實可以從以下三個方面著手。

　　第一，強化核心價值觀的主導地位。所謂主導地位是指核心價值觀成為憲法規范之后，在法律規范的立改廢釋中所具有的統領地位和統攝效力，是社會主義法治建設的靈魂。要強化這一特殊地位，應貫徹以下兩項要求。一是在重點領域的行政立法中建立核心價值觀的評估與糾偏機制，確保行政立法與核心價值觀的一致性。當前，這些重點領域主要包括行政相對人權益保障、民生保障、社會治理體系創新、社會誠信與全社會契約精神建設、基本公共服務和文化產業法律體系建設、 生態文明法律制度創新、道德領域突出問題規制等方面。而評估與糾偏機制的建立既可以依托現有的法律規范備案審查機構，也可以同相關部門建立聯合聯動工作機構，該機制的現實發力將不斷強化核心價值觀對立法和政策的主導地位，實現法律規范、公共政策和道德建設的良性互動。二是深度落實“誰執法誰普法”的法治宣傳工作方針，推進行政執法以案釋法制度。這既是對行政執法機關的日常工作要求，可提升執法與普法的職責關聯性和職權專業性，也是對社會公眾接受核心價值觀教育這一憲法義務的有力輔助，由于“不施以強制力的軟法主要依賴社會成員自覺遵守”①，只有獲得了民眾的深切理解和接納，搭載核心價值觀的軟法“巨輪”才能獲得源源不斷的法治動力。

　　第二，調整行政法規范的效力規則。運用軟法范式推進核心價值觀的運用，是一種“軟加軟”的糅合模式，但由于軟法的法律位階不明顯②，這將導致核心價值觀在與傳統硬法主導下的行政規范相融合時，產生行政法規范的效力問題。對此，可從以下三個層面來把握。一是以生成時序的先后確定軟硬法適用的優先性。在特定的公共領域，若先有軟法構建了制度框架，后有制度框架下硬法的出臺，則應當選擇軟先硬后、軟主硬輔的適用規則，反之亦然。二是以規范內容的層次確定軟硬法效力的高低性。如果是硬法出臺后，軟法作為一種執行性、解釋性規范，應當尊重硬法的高階法效力;如果軟法的內容屬于憲法或者硬法的上位法規范，則硬法必須服從軟法的高階法效力，即“權威的軟法規定限制了硬法制度安排的可能性”③。三是以適用規范的目標確定軟硬法選擇的可用性。例如在行政機關的日常行政處理活動中，應當優先選用接受性更高、社會成本更低的軟法;而在行政強制、行政處罰等行政執法活動中，必須優先選擇更具針對性、可行性和執行力的硬法。

　　第三，推進混合治理模式的廣泛適用。首先是行政政策制定中的混合治理模式。從本質上看， 行政政策可以視為行政機關制定的一種軟法文件，利用軟法與政策之間的親近性優勢，及時出臺必要的行政政策，可以確保核心價值觀快于立法、細于立法地融入行政法治中。其次是行政程序實施中的混合治理模式。行政程序的實施既要保障法律秩序的正常運行，也要調節相對人之間或相對人與行政主體之間的緊張關系，這就要求行政主體必須恰當地綜合運用軟法與硬法的混合效應，以硬法的規定性保障程序的履行，以軟法的可接受性、靈活性引導相對人做出符合價值觀要求的權益選擇，最大限度上避免行政程序的空轉和行政資源的浪費。最后是行政訴訟過程中的混合治理模式。一般認為，行政訴訟不屬于行政法治的傳統理論范疇，但行政實踐以行政訴訟的裁判結論和司法機關的司法文件來評判行政法治的效果卻是不爭的事實，近年來出現的軟規范與硬規范相結合的制度創新更是反響強烈，其中頗為典型的就有失信聯合懲戒制度和指導案例制度。而在核心價值觀融入法治建設這一工程中，最高人民法院先后于2016年3月、8月和2020年5月發布了三批弘揚社會主義核心價值觀的典型案例，體現了行政訴訟中核心價值觀的法律效力，突顯了混合治理模式日漸廣泛的適用。

　　(二)推行導向與規制相結合的新型行政方式

　　如果將價值與規范相統一的混合治理模式視為良法的生成，那么將混合治理模式落實到行政實踐就是實現善治的過程，當前這個過程必然要推行導向與規制相結合，同時堅持必要的剛性規制作為后盾的新型行政方式，這也是核心價值觀在行政領域推行混合治理的基本形態，具體來看，主要有以下兩個方面需要著力推進。

　　第一，更新行政活動的制度理念。不同于過去行政活動中簡要地提倡為人民服務的工作宗旨和要求講政治加講法治的工作理念，黨和國家已將行政活動的制度理念提升到了更加全面的高度， 不僅要求行政機關實施“行政決策科學化、民主化、法治化”，“樹立重視法治素養和法治能力的用人導向”，更對執法理念提出了“堅持嚴格規范公正文明執法”①的系列要求。可見，行政活動制度理念的更新已經勢在必行，從構建新型行政方式的視角來看，應當著重完成下列三個方面的理念更新。一是決策理念的更新。行政決策是行政活動的一種重要形式，由于常涉及重大公共利益的決定，且現代行政事務越來越專業化、精細化，行政決策融入民主化參與的柔性行政方式，不僅符合科學規律，更提高了行政活動的公信力。二是用人理念的更新。基于行政服務與行政執法事務的復雜化，核心價值觀與軟法素養在行政機關的人才選拔與任用中的影響將越發重要，僅憑法治理念與管理思維已經不能完全適應新形勢下行政活動的需要，柔性行政理念與過硬法治素養兼備的復合人才將更受青睞。三是執法理念的更新。一線執法人員的辦事理念直接影響到行政法治的現實狀況，當前最緊迫的任務是在強化基本法律素養的前提下，不斷增強執法人員的柔性執法理念，通過日常行政執法與普法活動，增進執法人員與相對人的交流互信，不斷降低雙方潛在對抗情緒的不利影響，根除簡單粗暴的強勢執法思維，逐步形成以柔為先、以剛為盾，柔性與剛性并重，溫度與力度并行的嶄新執法理念。

　　第二，擴充行政活動的服務形式。行政“服務論”強調行政權力服務公眾增進社會福利的屬性， 該理念主導下的行政活動具有“偏重于服務與授益，強調行政的積極性，加重行政的民主色彩，廣泛采用非權力方法”②等特點和優勢，這不僅與軟法范式下核心價值觀的融入目標相一致，更與“我國國家行政機關與人民之間的關系，是一種提供服務和接受服務的關系”③定位相吻合。從行政實踐來看，擴充行政活動的服務形式可從以下三個方面先行著手。一是拓寬行政參與。目前行政參與可以概括為行政程序的參加和意思表達的提供，前者就是行政行為中常見的當事人或利害關系人參與模式，而后者主要應用于行政主體的重大決策或重要決定領域，以確保行政活動的科學性、民主性和公正性，從趨勢上看，后一種參與模式契合了行政服務形式的拓展需求，其運用將越來越廣泛。二是加強行政指導。從職權行使的內容和屬性上看，行政指導是較典型的行政服務形式，積極推進行政指導在行政服務體系中的比重，既有利于充分挖掘行政部門對職權信息的有效利用，更可以從趨勢上把握行政事務的發展動向，降成本提成效。以行政指導的重要程度來看，涉及公共安全、社會秩序、經濟發展、民生保障、衛生健康、交通出行等方面的事項，應是加強行政指導的主要領域。三是鼓勵行政合作。行政合作是行政部門與相對人在行政目標一致的前提下，經協商共同完成的一種行政活動，雙方合作的基礎既有行政職權、行政程序等硬規范，更有誠實守信、平等協商等軟規則，促進行政部門“執法如山”和“執法如水”的有機統一。