城市生態(tài)化發(fā)展模式是指在城市發(fā)展中，構(gòu)建綠地、河流、湖泊等生態(tài)系統(tǒng)，形成城市內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)與外部生態(tài)系統(tǒng)的對(duì)接，提升城市自身的環(huán)境承載力，最終改善城市生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處的城市發(fā)展模式。進(jìn)入21世紀(jì)之后，這種趨勢(shì)在我國(guó)也日益顯現(xiàn)。然而，生態(tài)化城市發(fā)展模式作為一個(gè)新生事物，發(fā)展面臨許多亟待破解的難題，構(gòu)建城市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就是其中之一。

一、建立城市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨的關(guān)鍵問(wèn)題

（一）生態(tài)補(bǔ)償主體的界定存在困難

明確界定生態(tài)補(bǔ)償主體是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。我國(guó)政府雖然確立了“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的補(bǔ)償原則，但涉及具體的補(bǔ)償行為時(shí)，由于牽涉到利益問(wèn)題，往往難以確定生態(tài)效益的提供者和受益者，尤其是在跨行政區(qū)域時(shí)更難確定。對(duì)于城市生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)流域上游的經(jīng)濟(jì)主體，通常很難確定其在生態(tài)補(bǔ)償中是生態(tài)效益提供者還是破壞者。因?yàn)槿绻廴玖撕铀瑒t破壞了生態(tài)環(huán)境，損害了下游城市生態(tài)系統(tǒng)的利益；如果其減少污染，雖然保護(hù)了下游的生態(tài)環(huán)境，但自身的經(jīng)濟(jì)利益無(wú)疑會(huì)受到損害。問(wèn)題的根源在于產(chǎn)權(quán)的界定，即上游是否擁有污染河水的權(quán)利，或者在多大程度上擁有污染權(quán)，而這種產(chǎn)權(quán)的界定本身就存在很大困難。

（二）國(guó)內(nèi)現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償方式缺乏長(zhǎng)期性

“退耕還林”、“退牧還草”、“生態(tài)公益林補(bǔ)償金”等是我國(guó)當(dāng)前最具有生態(tài)補(bǔ)償含義的政策，其核心和出發(fā)點(diǎn)都是通過(guò)對(duì)為生態(tài)保護(hù)作出犧牲和貢獻(xiàn)的農(nóng)、牧民等直接利益相關(guān)者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償而達(dá)到保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的目的。但是這些政策大多以項(xiàng)目、工程、計(jì)劃的方式組織實(shí)施，有明確的時(shí)限，政策的延續(xù)性不強(qiáng)。期限過(guò)后可能再次造成生態(tài)環(huán)境的破壞。就城市生態(tài)化發(fā)展模式而言，當(dāng)前主要依靠財(cái)政項(xiàng)目資金、信貸資金、土地出讓金來(lái)支撐生態(tài)系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)保護(hù)。這些資金多為短期性資金，而生態(tài)保護(hù)是一個(gè)相對(duì)長(zhǎng)期的過(guò)程，一旦相應(yīng)資金用完之后，后續(xù)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)就面臨資金困境。

（三）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立存在一定難度

1.在技術(shù)層面尚無(wú)能夠被理論與實(shí)踐界普遍接受的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。雖然在理論上已經(jīng)提出了如意愿支付法、機(jī)會(huì)成本法、恢復(fù)成本法等各種各樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這些標(biāo)準(zhǔn)之間差異相當(dāng)懸殊，有時(shí)甚至達(dá)數(shù)十甚至上百倍，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)確立帶來(lái)一定困難。

2.即使補(bǔ)償雙方在標(biāo)準(zhǔn)方面能夠達(dá)成一致，但在補(bǔ)償金額確定問(wèn)題上仍可能存在爭(zhēng)議。爭(zhēng)議主要來(lái)源于應(yīng)該補(bǔ)償與有能力補(bǔ)償之間的矛盾。例如，據(jù)測(cè)算西安?哄鄙???ǔ珊竺磕甑納??б嬖?5.5億元左右，從理論上來(lái)講，受益方就應(yīng)該向生態(tài)區(qū)進(jìn)行每年25.5億元的補(bǔ)償，但如此巨額的補(bǔ)償金在實(shí)際操作中顯然很難落實(shí)。

（四）生態(tài)補(bǔ)償配套管理體制尚不完善

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立必須有各級(jí)政府部門(mén)配套的管理體制支持，但實(shí)際中相關(guān)的配套體制尚不完善，阻礙了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和運(yùn)轉(zhuǎn)。

1.縱向管理體制方面存在生態(tài)管理職責(zé)交叉問(wèn)題。生態(tài)補(bǔ)償是區(qū)域補(bǔ)償，但現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償政策普遍帶有較強(qiáng)烈的部門(mén)色彩，生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理分別涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國(guó)土、環(huán)保等部門(mén)。由于職責(zé)交叉，缺乏明確的規(guī)定，在監(jiān)督管理、整治項(xiàng)目、資金投入上難以形成合力，影響生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展，區(qū)域補(bǔ)償很大程度上成為部門(mén)補(bǔ)償，造成生態(tài)保護(hù)與受益脫節(jié)的現(xiàn)象。

2.橫向管理體制方面，同級(jí)政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立。生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題通常涉及到不同行政區(qū)之間的責(zé)任義務(wù)問(wèn)題，因此，必須有同級(jí)政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制做支持，多個(gè)行政區(qū)之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題，如果缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，則生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立會(huì)面臨很大的體制困難，難以開(kāi)展。

二、城市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建策略

（一）依據(jù)生態(tài)補(bǔ)償四原則，明確生態(tài)補(bǔ)償主體責(zé)權(quán)利

生態(tài)補(bǔ)償主體地位以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)母顿M(fèi)和補(bǔ)償通常根據(jù)“誰(shuí)破壞誰(shuí)付費(fèi)”、“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)付費(fèi)”、“誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)”和“誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)獲得補(bǔ)償”4個(gè)原則來(lái)確定。

1．城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)方。一方面，城市生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)方是被補(bǔ)償者。因?yàn)槠洵h(huán)境治理行為產(chǎn)生了正外部性，根據(jù)保護(hù)者得到補(bǔ)償原則應(yīng)該得到補(bǔ)償。另一方面，該主體同時(shí)也是補(bǔ)償者，需要對(duì)相關(guān)流域上游經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行補(bǔ)償。因?yàn)榱饔蛏嫌谓?jīng)濟(jì)主體的生態(tài)環(huán)境治理行為使城市生態(tài)系統(tǒng)獲得了優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源輸入，是外部主體環(huán)境保護(hù)行為的受益方。

2．城市周邊生態(tài)系統(tǒng)所屬的地方政府。城市周邊生態(tài)系統(tǒng)所屬的地方政府是補(bǔ)償者。周邊生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的企業(yè)、居民在生產(chǎn)生活中向河流等生態(tài)子系統(tǒng)中排放污水，從而對(duì)城市生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生負(fù)外部性，使其利益受損。我國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”。據(jù)此，做為企業(yè)、居民代表的地方政府應(yīng)該承擔(dān)污染者的補(bǔ)償責(zé)任。

3．城市周邊生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)者。城市周邊生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)者，尤其是水源地環(huán)境的保護(hù)者是被補(bǔ)償者。因?yàn)樗麄兊纳鷳B(tài)保護(hù)行為有利于增加河水量、改善水質(zhì)，而自身為了保護(hù)行動(dòng)通常會(huì)喪失一定的發(fā)展機(jī)會(huì)，其行為應(yīng)該得到相應(yīng)的補(bǔ)償。

4．城市市民及企事業(yè)單位。城市市民及企事業(yè)單位是補(bǔ)償者。城市生態(tài)系統(tǒng)建成后將使所在城市整體生態(tài)環(huán)境得到極大改善，全體市民及企事業(yè)單位都將受益。根據(jù)受益者補(bǔ)償原則，市民及企事業(yè)單位應(yīng)該對(duì)城市生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)行為進(jìn)行補(bǔ)償。當(dāng)然，真正的補(bǔ)償責(zé)任可以考慮由市政府來(lái)承擔(dān)，以減少交易成本。對(duì)此需要說(shuō)明的是，表面上來(lái)看，城市生態(tài)系統(tǒng)本身就是由政府出資來(lái)建設(shè)的，再讓政府代表市民對(duì)該建設(shè)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償看似多此一舉，實(shí)則不然。此補(bǔ)償機(jī)制的真正價(jià)值在于，通過(guò)較為準(zhǔn)確的評(píng)估城市經(jīng)濟(jì)主體在生態(tài)化城市建設(shè)中的邊際收益，并由此決定最優(yōu)的城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)規(guī)模，從而提升公共產(chǎn)品供給效率。