通過對(duì)我市部分區(qū)市縣的實(shí)地調(diào)研，采用訪談、座談、問卷、走訪等方法深入了解了我市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀以及存在的主要問題。在此基礎(chǔ)上，對(duì)于如何在全域城市化進(jìn)程中做好農(nóng)村居民特別是失地失海農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保障工作提出了有針對(duì)性的建議。

一、大連市失地失海農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀

隨著我市全域城市化進(jìn)程的加快（截止2010年，大連市城鎮(zhèn)化率以從5年前的56.2%，提高至65%，到2015年我市城鎮(zhèn)化率將達(dá)到75%），老城區(qū)加速拓展，新城區(qū)不斷開發(fā)建設(shè)，原有的一些農(nóng)村土地被征用，我市出現(xiàn)了許多被征地農(nóng)民。被征地農(nóng)民分為兩類，一類是由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)轉(zhuǎn)城人員，包括勞動(dòng)年齡內(nèi)和超過勞動(dòng)年齡兩部分人群；另一類是仍保留農(nóng)民身份的被征地農(nóng)民。截至2011年，大連7個(gè)涉農(nóng)區(qū)市縣及5個(gè)涉農(nóng)先導(dǎo)區(qū)的失地失海農(nóng)民總計(jì)約43.1944萬人。為解決被征地征海農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保障問題，我市按照國(guó)家、省政府有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我市實(shí)際，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，同時(shí)借鑒外地經(jīng)驗(yàn)和做法，針對(duì)不同人群，制定了相應(yīng)的養(yǎng)老保障辦法。

一是對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)城人員和鎮(zhèn)改街企業(yè)中勞動(dòng)年齡段內(nèi)的人員，我市通過采取補(bǔ)繳、躉繳、延續(xù)繳納養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的辦法，將勞動(dòng)年齡段內(nèi)農(nóng)轉(zhuǎn)城人員納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)范圍，使其達(dá)到退休年齡時(shí)按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，并享受城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。此后，按照隨時(shí)轉(zhuǎn)城、隨時(shí)辦理的原則，先后將甘井子區(qū)、金州區(qū)、旅順口區(qū)、開發(fā)區(qū)、瓦房店市、莊河市約4.7萬鎮(zhèn)改街企業(yè)職工和農(nóng)轉(zhuǎn)城人員納入了城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)參保范圍，按照政策規(guī)定為1.9萬人辦理了退休手續(xù)并享受了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，人均月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為707.89元，同時(shí)享受了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。

二是對(duì)土地被征用仍保留農(nóng)民身份的被征地農(nóng)民，我市于2006年11月下發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)<遼寧省人民政府關(guān)于建立被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障制度暫行辦法>的通知》（大政辦發(fā)[2006]171號(hào)），建立了被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障制度。被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障資金，由政府、集體和個(gè)人三方共擔(dān)，以待遇標(biāo)準(zhǔn)確定繳費(fèi)數(shù)額，個(gè)人賬戶與統(tǒng)籌帳戶、專項(xiàng)調(diào)劑相結(jié)合的制度。參保人員的養(yǎng)老保障待遇，高于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和物價(jià)水平適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，按規(guī)定將被征地農(nóng)民納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障范圍，使被征地農(nóng)民享受到醫(yī)療保障待遇。我市通過不斷完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，規(guī)范征地審批程序，真正做到征地前有準(zhǔn)備、征地時(shí)可操作，征地后有保障，確保被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金落實(shí)，保障其基本生活。截至2009年底，金州區(qū)、旅順口區(qū)、開發(fā)區(qū)、普蘭店、瓦房店、莊河市均出臺(tái)了被征地農(nóng)民社會(huì)保障辦法，共有2.9萬人納入了被征地農(nóng)民社會(huì)保障范圍，積累被征地保障基金9.7億元。

三是對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)城時(shí)已超過法定退休年齡人員，各縣區(qū)分別采取不同的保障辦法。其中甘井子區(qū)參照參加城鎮(zhèn)保險(xiǎn)的退休農(nóng)轉(zhuǎn)城人員養(yǎng)老待遇，由村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)支付其養(yǎng)老金待遇，并定期予以調(diào)整。金州、旅順口等其他縣區(qū)將這部分人群納入了征地保障，按被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障待遇享受。2011年按照《大連市城鎮(zhèn)無保障老年居民養(yǎng)老保障暫行辦法》規(guī)定，各區(qū)市縣陸續(xù)將農(nóng)轉(zhuǎn)城超齡人員納入老年居民養(yǎng)老保障制度范圍，與城鎮(zhèn)居民一樣拿養(yǎng)老金。

二、大連市失地失海農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障面臨的困難和問題

由于全域城市化進(jìn)程的加快，我市失地失海農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障的規(guī)范管理工作日顯突出。目前，我市失地失海農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障存在著政策不統(tǒng)一、統(tǒng)籌層次不高、保障標(biāo)準(zhǔn)偏低、應(yīng)保未保等諸多問題。主要表現(xiàn)在：

1.失地失海農(nóng)民市民化的社會(huì)養(yǎng)老保障不徹底，沒有實(shí)現(xiàn)全覆蓋。我市失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障制度雖然已經(jīng)基本建立，但是諸如自然失海、蠶食征用、城中村等問題導(dǎo)致的失地失海農(nóng)民，以及考慮既得利益不愿參加失地農(nóng)民養(yǎng)老保障辦法的部分農(nóng)民仍然不能獲得社會(huì)養(yǎng)老保障，例如瓦房店市東崗鎮(zhèn)有500多人，其中老年人200多，由于海上資源枯竭而失業(yè)，生活非常艱難。此外，部分農(nóng)村地區(qū)土地不是一次性征用，而是采取逐步蠶食的部分征用，但是每次征用卻都不夠成保障標(biāo)準(zhǔn)，這也是導(dǎo)致我市相當(dāng)一部分失地失海農(nóng)民無法得到應(yīng)有的社會(huì)養(yǎng)老保障的原因。

2.保障待遇相對(duì)較低，各地保障標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。我市失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障實(shí)行區(qū)市縣級(jí)統(tǒng)籌，各區(qū)市縣征地保障政策不同，繳費(fèi)和待遇水平不一致。全市被征地農(nóng)民人均養(yǎng)老保障待遇381元，與我市消費(fèi)水平相比待遇較低，無法滿足失地農(nóng)民的基本生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，特別是部分文化程度較低、就業(yè)轉(zhuǎn)型能力較差、消費(fèi)沒有計(jì)劃和年老多病的被征地農(nóng)民，生活逐步陷入貧困。此外，各地保障水平也不盡一致。開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)和長(zhǎng)海縣參照城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障水平，保障額度相對(duì)較高，而瓦房店、普蘭店、莊河等地區(qū)則參照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活標(biāo)準(zhǔn)確定保障待遇，保障金額對(duì)失地農(nóng)民保障能力有限。

3.超轉(zhuǎn)人員年齡標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，保障方式差異性較大。各區(qū)市縣確定了不同的超轉(zhuǎn)人員的年齡標(biāo)準(zhǔn)，例如原開發(fā)區(qū)執(zhí)行女50周歲、男55周歲標(biāo)準(zhǔn)，而高新園區(qū)則把女55周歲、男60周歲定為超齡人員，這就容易引起區(qū)域之間失地失海農(nóng)民的心理失衡和不滿情緒。在保障方式上，因制度障礙超轉(zhuǎn)人員不能統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，各區(qū)市縣對(duì)此采取了不同的實(shí)施政策：甘井子區(qū)超齡人口由村集體組織負(fù)擔(dān)養(yǎng)老問題；原金州區(qū)超齡人口由區(qū)財(cái)政建立保障賬戶統(tǒng)一發(fā)放養(yǎng)老金，等等。有些區(qū)市縣保障標(biāo)準(zhǔn)低，缺乏保障的自然增長(zhǎng)機(jī)制，對(duì)超齡人員實(shí)行差別費(fèi)率繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法也存在保障水平低及個(gè)人保費(fèi)繳納困難或交不上保費(fèi)的問題。

4.法定適齡人口社會(huì)養(yǎng)老保障資金的來源、標(biāo)準(zhǔn)和保障內(nèi)容存在問題。各區(qū)市縣均把法定適齡人口納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)養(yǎng)老保障體系，但保障資金來源和保障內(nèi)容則存在問題：養(yǎng)老保障資金標(biāo)準(zhǔn)確定的科學(xué)性根據(jù)不足，隨意性較大；法定適齡人口的保障內(nèi)容同市區(qū)居民享有的權(quán)利不平等。對(duì)此，甘井子區(qū)、旅順口區(qū)、保稅區(qū)等執(zhí)行同城同權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。然而，有些區(qū)域雖把失地失海農(nóng)民的戶籍轉(zhuǎn)為城市戶籍，但社會(huì)養(yǎng)老保障和福利方面卻與市民同城不同權(quán)。