被征地農民社會養老保障制度是幫助被征地農民處理養老風險的最重要的社會保障制度。現階段,我國被征地農民社會養老保障制度責任分擔模式還不是很明晰,未能從理論上回應究竟哪些社會主體應該對被征地農民養老保障承擔責任?為什么這些主體要承擔責任?以及各主體分別應當承擔怎樣的責任?其實質是被征地農民社會養老保障責任分擔機制一直未明確,并進一步導致制度運行過程中各利益主體的積極性受到損害。因此,從社會風險責任分擔的角度深入探究我國被征地農民養老保障中的責任主體與責任實現機理以及責任范圍,有利于我們明確被征地農民養老保障制度發展方向,可以有針對性地改進被征地農民養老保障制度,保障被征地農民的養老保障權益,最終實現被征地農民養老領域的福利改善。

一、被征地農民養老保障的責任主體

從本質上明晰被征地農民養老保障責任主體,即哪些社會主體、為什么應該對被征地農民養老保障承擔責任,是深入探討被征地農民社會養老保障責任共擔機制的基礎。本部分將就被征地農民養老保障的責任主體進行深入探討。

1.非正式養老責任主體——個人與家庭

在絕大多數人類生活時間里,社會成員的養老問題基本上是由個人或個人所在家庭來承擔的,可以形象地稱之為直接的個人養老責任或家庭養老責任。這樣,個人、家庭共同構成了任何社會個體的非正式養老責任主體,并且通過個人及其所在家庭來解決養老問題是社會個體理性的自發行為,并不需要外在力量的推動。其中,直接的個人養老責任運作機制類似于“生命周期假說”——如果消費者在老年期沒有收入,那么其生命余年的平滑消費實現與否以及實現程度就依賴于個體對衣食住用等相當數量的生活消費品的長時期儲存或者一個完全的外部資本市場,從而使理性個人在勞動期積累的消費品或儲蓄能夠轉化為非工作期的養老消費。〔1〕然而,對被征地農民而言,上述兩個條件的存在程度無法滿足直接個人養老責任的正常運行的需要。征地后,一方面,個人收入來源不僅非農化而且市場化了,其儲蓄能力與其在勞動力市場競爭中的競爭能力直接相關,而其文化知識和專業技術的缺乏則直接制約了其在勞動力市場的競爭能力,同時進一步導致其有限的儲蓄能力;另一方面,個人在獲得較低的土地補償費用的同時,由于投資和消費意識強于儲蓄意識,進一步削弱了其儲蓄水平;此外,有限的儲蓄能力使得依靠完全的外部資本市場實現養老消費更是遙不可及。由此,對被征地農民而言,非正式的、直接的個人養老責任無法有效滿足個體養老需求。為滿足養老需求,理性的人進一步將視野由個體擴大到其賴以生活與生產的非正式組織——家庭中,旨在通過家庭內部積累和代際間養老替代個人對養老物品的儲存和外生的資本市場。其實現與否以及實現程度也主要依賴兩方面條件:一是家庭范圍內以血緣關系來保證的依次推進的代際之間的養老承諾,并且這種承諾通過社會道德不斷強化;二是家庭養老安排中,作為家庭成員的個人仍必須以自己的勞動貢獻承擔養老責任。正如貝克爾所言,家庭生產是以明確精致的分工協作為基礎的,其效率來自家庭成員在市場生產和家庭生產之間以及不同家庭產品生產之間的合理配置。〔2〕然而,上述兩方面條件對被征地農民而言也存在不確定性:一方面,土地被征收后,家庭經濟來源、消費方式、生活壓力等因素加劇了轉型時期中國農村社會養老道德風險(主要是“孝”道),子代日益成為家庭代際關系的聚焦點,從而使得基于社會道德基礎的家庭養老責任面臨挑戰,并直接導致了老人在家庭中的邊緣化;另一方面,土地征收后,除非較好實現非農就業,否則土地的喪失即意味著家庭內部分工的不完整,被征地農民也因此失去了進行家庭養老分工與交換的基礎。由此,個體養老責任無法有效滿足養老需求的同時,家庭也無法有效替代直接個體養老責任實現有效的養老供給。那么,從個體和家庭以外獲得相應養老供給就顯得十分必要和迫切,因而,亟需實現由非正式養老制度安排向正式養老制度安排的變遷。

2.制度性養老責任主體——政府、個人與集體

隨著被征地農民養老安排由非正式制度向正式制度變遷,政府作為一個制度性的養老責任主體日益凸顯。需要指出的是,在被征地農民制度化的養老安排中,政府承擔養老責任并不意味著個人不再承擔養老責任;與此同時,由于我國特殊的農地產權制度,集體也相應成為制度性養老責任的主體之一。

(1)政府。政府承擔被征地農民養老責任有其內在機理:一方面,隨著人類發展,具有內生性和“人為化”特征的社會性風險已成為個體生活所面臨風險結構中的主要構成,并且這種由于人類發展制造的風險正威脅著人類本身。這在被征地農民養老風險困境方面表現尤為突出——被征地農民由于城市化建設失去了土地,相應也就失去了依托土地的初級養老保障而面臨養老風險。與此同時,我國政府長期實行城鄉二元對立的社會政策,使得農民在失去土地之后,具有“農轉居”的條件,卻不具備“農轉居”的實質。由此,社會制度的隔離進一步生產和再生產了被征地農民的養老風險。然而,正如貝克所言,現代風險的擴散具有“飛去來器效應”,即風險的制造者從中獲取了巨大利益,但是最終也會受到風險的回擊。〔3〕由此,被征地農民養老風險就不僅僅是個體化困境,更關乎社會穩定和可持續發展。政府需要以一種合理化的制度形式為此承擔相應的責任,幫助被征地農民有效預防、控制和規避養老風險。另一方面,在現代社會中,社會保障權已成為社會成員的一項基本公民權利,政府作為公共利益的代表自然而然地被要求向社會成員履行這一義務。同時,社會保障以促進社會公平與正義作為基本目標,在社會層面及個人意識中對公正的希冀也相應要求政府恰當運用行政權力承擔利于社會公正實現的基本的責任。因此,在被征地農民養老領域,由某一公共組織(例如政府)承擔被征地農民部分養老風險治理責任是合乎邏輯的。

(2)個人。被征地農民個體也應當承擔部分養老責任,其內在機理在于:一方面,就政府層面而言,社會養老保障作為公共管理活動,政府既承擔無限責任,又承擔有限責任。其中,無限責任指的是保障對象和保障供給最大化;有限責任指的是由財政負擔能力決定的最大化供給目標的實現程度,政府不能超越財政負擔能力而盲目擴大社會保障。正如哈耶克所言,“如果人們過于從絕對的意義上理解社會保障的話,普遍追求社會保障,不但不能增加自由的機會,相反構成了對自由最嚴重的威脅”;〔4〕另一方面,就個體層面而言,社會養老保障最基本的運用原則之一,在于能夠對社會環境與資源作出即時性評價,而非依憑一種政府的事先設計永久獲得——事實上,任何人(包括社會精英)都不可能運用既有的有限知識去設計具有未知性的未來,個體必須充分發揮自我積極性“自給、自立”,而不應產生“福利依賴”心理。〔5〕也就是說,在政府提供合理的社會保障政策的前提下,個人也必須通過自己的積極努力,承擔“制度性的養老責任”,或者必須提供規定年限的勞動貢獻,或者繳納必須的養老保險稅(費)等,為自己的養老問題承擔責任。