老齡化問(wèn)題是20世紀(jì)以來(lái)世界各國(guó)普遍面臨的社會(huì)問(wèn)題，引起了世界各國(guó)的普遍關(guān)注。本文試圖開(kāi)展促進(jìn)中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的財(cái)稅政策的初步研究，提出促進(jìn)中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的財(cái)稅政策建議。

一、中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展現(xiàn)狀

中國(guó)政府高度重視老年社會(huì)問(wèn)題，“十二五”規(guī)劃綱要明確了“十二五”時(shí)期老年養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)方向。2011年9月17日國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)[2011]28）。2011年12月16日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）的通知》（國(guó)辦發(fā)[2011]60號(hào)），說(shuō)明中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。

（一）中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系現(xiàn)狀的基本特點(diǎn)。

中國(guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的發(fā)展中國(guó)家，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比較，中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系現(xiàn)狀表現(xiàn)為以下三個(gè)基本特點(diǎn)。

1.養(yǎng)老體系建設(shè)滯后于社會(huì)保障制度的發(fā)展。中國(guó)政府和社會(huì)為了改善老年人的經(jīng)濟(jì)狀況做出了不懈的努力，城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋率大幅度上升；在養(yǎng)老保障最為薄弱的農(nóng)村地區(qū)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展也有了質(zhì)的飛躍。從2009年起，中國(guó)在全國(guó)10%的縣(市、區(qū))開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，并將在今后幾年的時(shí)間內(nèi)逐步擴(kuò)大范圍。同時(shí)開(kāi)始逐步推行針對(duì)低收入的高齡老年人群的高齡老年人津貼制度，2011年7月1日開(kāi)始，《社會(huì)保險(xiǎn)法》開(kāi)始實(shí)施，預(yù)期將在兩年內(nèi)初步建立起城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度。然而與經(jīng)濟(jì)保障制度的建設(shè)成果相比，中國(guó)目前在老年服務(wù)體系建設(shè)方面卻面臨著更大的挑戰(zhàn)。根據(jù)2006年的城鄉(xiāng)老年人狀況調(diào)查，城市中空巢家庭占老年家庭的49.7%，農(nóng)村中也達(dá)到了38.13%。許多家庭因?yàn)闀r(shí)間和精力的有限，開(kāi)始嘗試尋求社會(huì)化的資源進(jìn)行補(bǔ)充或替代。與老年人及其家庭對(duì)外界養(yǎng)老服務(wù)需求的日趨高漲相比，中國(guó)的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給存在明顯的不足。

2．中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系各個(gè)組成部分都有待加強(qiáng)。養(yǎng)老服務(wù)體系是指按照政府主導(dǎo)、政策支持，社會(huì)參與、市場(chǎng)推動(dòng)的原則，遵循與人口老齡化進(jìn)程相適應(yīng)、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的基本要求，以社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系為支撐，以實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂(lè)”為目的，對(duì)涵蓋城市、農(nóng)村的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老提供基本養(yǎng)老服務(wù)和日常照料、醫(yī)療護(hù)理等及其它社會(huì)組織提供的非基本養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行有效整合而形成的一個(gè)養(yǎng)老服務(wù)有機(jī)體。在家庭養(yǎng)老服務(wù)功能弱化的背景下，中國(guó)的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系在最近的10年間獲得了快速的發(fā)展。截至2010年底，全國(guó)各類(lèi)老年福利機(jī)構(gòu)39904個(gè)，比上年增加233個(gè)，床位314.9萬(wàn)張，比上年增長(zhǎng)9.0%，年末收養(yǎng)老年人242.6萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)6.6%。然而縱觀組成社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系的三個(gè)有機(jī)組成部分居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，其發(fā)展卻存在很大的差異。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)供給沒(méi)有切合老年人的實(shí)際需求，存在著服務(wù)種類(lèi)單一、層次低、質(zhì)量差的狀況。

3.養(yǎng)老服務(wù)的需求成為政府工作的難點(diǎn)。對(duì)于老年人的養(yǎng)老服務(wù)主要有3個(gè)來(lái)源：家庭、社區(qū)和機(jī)構(gòu)。除機(jī)構(gòu)以外，老年人在家庭中可以由家庭成員或者家庭雇傭的保姆提供服務(wù)，也可以接受由來(lái)自社區(qū)或者其他社會(huì)機(jī)構(gòu)和組織的服務(wù)人員提供的諸如送餐、購(gòu)物、就醫(yī)、家政、專(zhuān)業(yè)護(hù)理等養(yǎng)老服務(wù)。因此，居家養(yǎng)老作為一種養(yǎng)老服務(wù)模式的創(chuàng)新應(yīng)運(yùn)而生。目前，以子女為主的家庭成員仍舊扮演了為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)的最主要角色，城鄉(xiāng)地區(qū)的社會(huì)化長(zhǎng)期照料體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足他們的需求。然而在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，持有養(yǎng)老助殘服務(wù)券的家庭和人群卻無(wú)法購(gòu)買(mǎi)到所需的服務(wù)，服務(wù)購(gòu)買(mǎi)券演變?yōu)橘?gòu)物券，使得政府出資購(gòu)買(mǎi)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的資金效益大打折扣。為了推動(dòng)以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為基礎(chǔ)的居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的發(fā)展，自2000年開(kāi)始，許多地方政府都正式發(fā)文全面推開(kāi)居家養(yǎng)老服務(wù)。2008年，全國(guó)老齡委辦公室、發(fā)展改革委聯(lián)合民政部、勞動(dòng)保障部等8個(gè)部委下發(fā)“關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)”。此后，各省、自治區(qū)和直轄市開(kāi)始全面推行居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。然而，在現(xiàn)有的以居家養(yǎng)老為主、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為輔的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)模式下，如何合理的確定家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)中的定位成為大家爭(zhēng)論的焦點(diǎn)；而如何爭(zhēng)取發(fā)揮政府的作用來(lái)充分調(diào)動(dòng)和整合社會(huì)各方的力量以滿(mǎn)足老年人對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的需求成為政府工作的難點(diǎn)。

（二）中國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中存在的問(wèn)題。

隨著中國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)需求的提高，許多地區(qū)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)模式的建設(shè)進(jìn)行了各種嘗試，并形成了各自的特色，為中國(guó)未來(lái)的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。但是，現(xiàn)階段中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)仍然存在以下問(wèn)題。

1．老年人長(zhǎng)期照料服務(wù)機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺乏，生活不能自理的老年人的照料服務(wù)需求難以滿(mǎn)足。根據(jù)調(diào)查推算，中國(guó)老年人口中喪失基本生活自理能力并需要和愿意入住照料養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人員至少占5%，即760萬(wàn)，但我國(guó)目前具有照料護(hù)理功能的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)可以入住的養(yǎng)老床位數(shù)僅占全部老年人口的1.74%，社區(qū)日間照料床位僅占全部養(yǎng)老床位的1%，既遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的3%~5%，也落后于一些發(fā)展中國(guó)家的1%~3%的水平。

2．民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏市場(chǎng)運(yùn)行空間，機(jī)構(gòu)運(yùn)行無(wú)序，發(fā)展困難重重。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都屬于民辦非企業(yè)單位，沒(méi)有對(duì)應(yīng)發(fā)展的系列法律法規(guī)，對(duì)民間資本的進(jìn)入和管理造成障礙。此外，由于缺乏有效的引導(dǎo)以及存在服務(wù)質(zhì)量、周?chē)h(huán)境以及收費(fèi)價(jià)格等諸多因素的差異，導(dǎo)致了同一地區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)排長(zhǎng)隊(duì)和空床率居高不下同時(shí)并存的現(xiàn)象。

3．養(yǎng)老服務(wù)（護(hù)理）職業(yè)培訓(xùn)制度不健全，養(yǎng)老服務(wù)人員嚴(yán)重缺乏。中國(guó)目前大約需要1000萬(wàn)左右的養(yǎng)老護(hù)理人員，而目前僅有約100萬(wàn)人。而且，養(yǎng)老護(hù)理人員約有90%沒(méi)有執(zhí)業(yè)證書(shū)，絕大多數(shù)養(yǎng)護(hù)人員缺乏專(zhuān)業(yè)護(hù)理知識(shí)，專(zhuān)業(yè)化程度低，待遇和社會(huì)地位低，隊(duì)伍穩(wěn)定性差，服務(wù)人員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上老年人的服務(wù)需求。