本文作者：楊立勛 單位：西北師范大學經濟管理學院

鄉鎮統計是政府統計的重要組成部分，鄉鎮統計水平直接制約著我國政府統計水平，然而，鄉鎮統計的發展面臨一系列亟待解決的問題，為此，本文就鄉鎮統計所面臨問題全面分析的基礎上，提出了鄉鎮統計改革的出路。

一、鄉鎮統計面臨的問題

1、鄉鎮統計的責、權、利界定不明

我國現行《統計法》規定，鄉鎮政府根據本鄉鎮的具體情況設立統計機構，配備專職或兼職的統計人員，負責鄉鎮范圍內的統計活動、貫徹國家制定的統計制度，義務承擔上級下達的統計任務。但是，在實踐活動中，我國鄉鎮統計機構撤或并，完全是鄉鎮政府或縣政府說了算。眾所周知，法律具有剛性，在法律面前人人平等。綜觀我國鄉鎮統計的發展過程，鄉鎮統計機構經常出現游離法律之外的隨意撤或建現象，也經常出現鄉鎮統計人員隨意調遷的現象，但是，從未因某個領導或組織因隨意撤并鄉鎮統計機構而依法受到處罰，其根本原因在于行政行為與《統計法》的執行交融在一起，于是就出現了對同一現象出現兩種截然不同的評判標準，如上述鄉鎮統計機構的撤并問題，行政管理和《統計法》在某些方面就存在一定的沖突實踐方面也證實了這一點。原因就在于我國的《統計法》是對層級政府統計部門行政職能的解釋。而在實踐中，由于行政職能存在一定程度的柔性或彈性，這就使我國的《統計法》和行政職能之間的錯位經常存在，而兩者出現錯位時，以層級行政職能解釋為主題的《統計法》在實踐中更多地讓位于行政決策。

2、組織機構不健全，人員配備缺乏硬約束

鄉鎮統計組織機構建設的水平直接制約著鄉鎮統計工作的水平。大量事實證明，統計組織機構健全的鄉鎮，鄉鎮統計活動開展得比較好。組織機構的設置有利于明確其功能，也有利于其功能的實現，同時還有利于組織協調。尤其處于是社會基層的鄉鎮統計工作的開展，擁有獨立的組織機構作用會更加明顯。我國鄉鎮統計組織機構的現狀：一是受鄉鎮機構改革的影響，許多鄉鎮未設立獨立的統計機構，鄉鎮統計人員與別的部門合作辦公，使本來就不受社會重視的統計人員地位更加低下；二是雖然有些鄉鎮設立了統計組織機構，但是由于統計人員配備不足，而且兼職較多，投入統計活動的精力不足。組織機構作用的發揮關鍵在于組織機構內部人力資源的合理配置。而目前我國鄉鎮統計的人力資源既短缺，又呈現分散化的配置格局。具體而言，許多鄉鎮統計人員分布于縣的垂直管理部門，如計生辦、經管、鄉鎮企業辦、派出所等部門。這些行業兼職或專職的統計人員只對上級主管部門負責，其業務工作與鄉鎮統計站無關。這就是說，盡管從統計人員總量來看，從事鄉鎮統計的人員不少，但能夠納入鄉鎮統計站統一協調的很少。鄉鎮統計活動處于各自為政的狀態。其結果只能是數出多門，門門不同，而且重復現象較為嚴重。目前鄉鎮統計組織機構的現狀，既增加了鄉鎮一級統計數據之間的協調難度，又增加了鄉鎮統計活動的成本，更無法統一規劃鄉鎮統計的長期發展戰略。鄉鎮統計組織機構滯后，統計力量薄弱是由綜合性因素所至，但《統計法》不完善是根本原因。長期以來，鄉鎮統計人員兼職多，成為影響鄉鎮統計工作質量的重要原因之一，但是這與我國現行的《統計法》第十六條的規定“縣級以上地方各級人民政府設立獨立的統計機構，鄉、鎮人民政府設置專職或者兼職的統計員，負責組織領導和協調來行政區域內的統計工作”是相符合的。另外，對鄉鎮統計組織機構建設缺乏硬約束的法律依據，使我國鄉鎮一級統計組織機構的設置處于可有可無的狀態，也成為部分鄉鎮不設獨立統計機構的原因。如《統計法》第四條第三款只是說根據需要設置統計機構、統計人員，而不是說必須設置統計機構、統計人員。由于《統計法》對鄉鎮統計組織機構建設沒有硬性的規定，尤其是鎮人民政府設置專職或者兼職的統計員的條款，使鄉鎮統計組織機構建設只能由各級地方政府根據自身的具體情況而定。由于鄉鎮統計組織機構僅具有間接的經濟功能和社會功能?；诖?，各級地方政府對鄉鎮統計組織機構的設立并不積極。不僅建設不積極，而且有些鄉鎮設立的統計組織機構經常成為精簡的對象。

3、精神激勵和物質激勵不平衡

激勵機制是在市場經濟條件下提高效率和質量的一項重要的制度安排。激勵包括物質激勵和精神激勵，物質激勵的前提是經費保障。必須承認在市場經濟條件下，單純的精神激勵作用是有限的，必須將精神激勵和物質激勵有機結合起來才能充分調動統計人員的積極性。否則，受市場資源配置規律（趨利規律）的影響，統計人才流失，統計人員積極性受挫。而物質激勵以經費保障為前提。就整體而言，我國政府統計系統相對于其他部門物質激勵普遍不足，而基層統計部門的物質激勵就更加短缺，許多基層統計部門有時因經費使正常的調查活動都無法開展。目前政府統計系統從上到下實行的目標責任考核管理制度，在一定程度上起到了精神激勵和物質激勵的作用。但是，物質激勵的力度還遠遠不夠，尤其是對鄉鎮統計人員。

4、功能定位單一的局面尚未改變，方法、內容的改革與鄉鎮統計管理體制的改革不同步

長期以來，我國鄉鎮統計機構主要為上一級政府統計機構提供報表資料以及參與全國性的普查資料，但是，鄉鎮統計機構在鄉鎮自身管理方面的作用發揮不力，從而使鄉鎮統計工作失去了同級政府的有力支持。另外，以農牧業指標為主體的鄉鎮統計指標體系已不能全面反映鄉鎮社會經濟發展變化的全貌，以統計報表為主體的調查方法不適應經濟活動主體多元化，分散化的需要。鄉鎮統計機構單一功能性使其生存長期處于兩難境地，一方面吃的是鄉鎮政府財政的飯，另一方面干的是上一級政府的活，鄉鎮統計只能在夾縫中生存。鄉鎮統計機構功能單一，內容、方法制度滯后，既與現行的鄉鎮統計管理體制有關，也與各級政府對鄉鎮統計機構的投入與重視有關，還與鄉鎮統計人員的創新精神有關。但最根本的原因在于鄉鎮統計管理體制滯后。

5、鄉鎮統計數據受制于制度和非制度雙重因素的影響，質量令人擔憂

鄉鎮統計數據質量高低直接制約我國政府統計數據質量的水平。如果鄉鎮統計數據出了問題，即使縣以上的政府統計機構采用何種方式、何種手段進行加工處理，均不可能得出能夠真實反映社會經濟全貌的數據。實事求是地講，我國鄉鎮統計數據質量的確另人擔憂。導致鄉鎮統計數據質量低的原因有許多，可歸結為制度（考核制度和法律制度）和非制度因素（人員素質），先具體論述如下：

首先，現行各級政府以統計數據為依據的考核制度是鄉鎮統計數據質量低下的制度原因?？茖W的考核制度理應是政府管理的重要內容。然而將統計數據作為衡量領導干部政績的主要標志的做法確實有違科學。具體就經濟數據而言并非政府領導干部所為，而是各經濟活動主體所為。作為政府主要是為經濟活動主體提供公共服務以及各類信息服務，而不是主管經濟?，F行從上往下層層分解經濟指標又從上往下層層考核經濟指標的管理機制，只能強化政府對經濟活動主體的干預。而當經濟指標的大小決定自身政治前途，又無力完成的情況下，政府領導干部對統計數據的干預就成為必然。但需要說明的是考核并不是政府干預經濟的真正原因，而是衡量政府干預經濟效果的手段，政府干預經濟的真正原因在于政府承擔了本該由市場配置的經濟職能?，F行考核機制從表層看是為了確保經濟指標能夠按期完成，但從深層看，是為了確保和捍衛政府的經濟職能。因此，只要政府承擔經濟管理的職能存在，政府對經濟的干預也就必然存在，以經濟指標作為對政府領導干部政績考核制度也就不可能取消。由于鄉鎮統計屬于基層統計，因而，其統計數據不僅要受到鄉鎮政府的干預，而且要受到縣以上政府的干預。一句話，越是基層的統計數據受到的干預越嚴重。因為，我國政府的考核制度是層級式的考核制度。這一制度實施的效果只能更加固化我國現行的壓力型政府體制。

其次，《統計法》不完善，執法不力。市場經濟是法治經濟，同樣，市場經濟條件下的政府統計活動更需要依靠嚴謹的法律來保護和規范，而且越是脆弱的活動越需要法律來呵護，基層鄉鎮統計屬于政府統計中最薄弱的環節，受到的人為干預的現象較為嚴重，為此，法律的保護顯得格外重要。然而，目前我國現行的《統計法》對鄉鎮統計活動保護明顯不力。例如我國《統計法》第七條規定：“各地方、各部門、各單位的領導人對統計機構和統計人員依本法和統計制度提供的統計資料不得自行修改”，但又規定“如果發現數據計算或者來源有錯誤，應當提出，由統計機構統計人員和有關人員核實訂正。

再次，鄉鎮統計隊伍不穩定，而且素質偏低。目前從事鄉鎮統計工作的人員多為兼職人員，對統計知識了解甚少。盡管對基層統計人員的培訓從中央到地方均很重視，各種形式的培訓層出不窮，但受經費等多種因素的制約收效甚微。因而，鄉鎮統計人員素質低下的現狀還將長期存在。由于鄉鎮統計人員社會地位不高，待遇偏低，現有的鄉鎮統計隊伍極不穩定，想辦法向比較利益高的部門轉移。受鄉鎮統計隊伍不穩定和素質偏低雙重效應的影響，導致鄉鎮統計數據從產生之日起就伴隨有質量問題。

二、鄉鎮統計的根本出路—垂直管理

現行財權和事權相分離的政府統計管理體制，導致系統內部缺少了財權和事權的相互制衡機制，從而為各級政府統計部門職能的越位和缺位創造了天然的溫床，也為擁有行政權力的縣以上統計部門成本外溢打開了方便之門，于是屬于縣以上政府統計部門以及其他職能統計的調查任務大批轉嫁于鄉鎮統計組織。目前，鄉鎮統計部門不僅承擔來自縣以上政府統計部門的各類調查任務，而且要承擔來自縣以上其他部門的調查任務，還要承擔鄉鎮政府的調查任務。盡管按照基層統計現有資源存量不可能完成過量的統計任務，但迫于行政壓力，只能以犧牲質量為代價強迫完成。與此同時，由于縣以上的任何一個職能部門均對鄉鎮政府擁有一定的行政管理權，因而鄉鎮統計部門成為政府統計系統最大的事權承擔者。由此可見，鄉鎮統計部門承受多方壓力。顯然，在上述客觀現實面前，要完全做到理順縣鄉（鎮）統計管理體制，實現鄉鎮統計部門財權與事權的統一是不可能的。具體而言，無論鄉鎮統計辦設在鄉鎮何處，鄉鎮統計的壓力是鄉鎮政府無力消除的。因為，鄉鎮政府本身就受到多方的壓力，而鄉鎮統計又是各種體制綜合壓力的承擔者。而通過統計事務所來解決鄉鎮統計困境的方法必須以連續性、高成本的《統計法》檢查為代價。從長遠角度看，僅僅依靠為隸屬鄉鎮企業幫助提供統計數據籌集的經費并不能滿足統計事務所所需的經費，而且對鄉鎮企業較少的中西部地區來講顯然不適應。為此，筆者認為，鄉鎮統計擺脫困境的根本出路為：縣統計部門對其實施垂直管理。其相關理由如下：

1、我國鄉鎮政府機構改革總體趨勢，要求鄉鎮統計活動由縣區統計部門完成。長期以來，由于鄉鎮政府運行成本過高，導致農民負擔不斷加重，為此，理論界有大批學者主張取消鄉鎮政府，設立鄉鎮公所。盡管鄉鎮政府未取消，但是全國范圍撤并鎮的力度不斷加大。據統計，截止目前，全國已有25個省份基本完成鄉鎮撤并，鄉鎮總數由撤并前的46400多個減少到39000多個，五年共撤并7400多個鄉鎮，平均每天撤并4個鄉鎮，而且鄉鎮政府內設機構普遍減少。鄉鎮統計組織屬于鄉鎮政府組織的組成部分，鄉鎮政府改革自然會左右鄉鎮統計將后的發展。顯然，從我國鄉鎮政府改革的總體趨勢看，企圖加強鄉鎮統計組織建設，充實鄉鎮統計隊伍會越來越困難，因為，減少層級行政組織是改革的總體趨勢。盡管鄉鎮統計任務不斷增多與鄉鎮統計資源短缺的矛盾決定了必須加強鄉鎮統計組織建設，但客觀環境無法實現加強鄉鎮統計組織建設的目標。而解決矛盾的理性的方法就是盡早實現鄉鎮統計活動由縣%區（統計部門接管，接管越早，既有利于基層統計活動盡快擺脫困境，更有利于解決基層統計的被動局面。

2、政府統計活動的規范化、標準化，要求基層統計定位于縣（區）一級。受條塊分割管理體制的影響，鄉鎮統計資源分布在計生辦，農委辦、鄉企辦、鄉鎮統計辦等部門。這不僅導致數出多門、重復統計、口徑不一，而且導致統計力量分散化，不利于形成合力。由于鄉鎮統計活動分散化，導致鄉鎮統計標準不一；由于鄉鎮統計活動分散化，導致鄉鎮統計辦無法調度全部鄉鎮統計資源，也無力統一協調全鄉鎮統計活動，其結果是“數出多門，門門不同”。一句話，鄉鎮統計活動的分散化不利于集中統一管理。而要實現政府統計標準的統一化以及要消除鄉鎮統計活動的分散化，有效的途徑就是對調查活動實施集中統一管理，其前提是對鄉鎮統計資源實施集中統一管理。顯然，在條塊分割的經濟管理體制下，欲在鄉鎮一級對鄉鎮統計資源實施統一集中管理，進而實施統計調查活動的歸一化管理不現實。而可行的做法是在縣一級實施統計資源的統一管理，即基層統計定位于縣一級。

與此同時，縣統計部門對鄉鎮統計活動垂直管理之后，可以打破鄉鎮行政區劃界限，實現鄉鎮統計資源鄉鎮之間自由調配，而且能夠集中統一培訓，優化統計人員的知識結構，形成合力，充分發揮現有統計資源的作用；可以減輕基層統計的負擔，縣統計部門出于自身利益最大化的考慮，會積極優化調查內容，減少重復調查；可以在經費、人員方面確保抽樣調查的組織實施，而抽樣調查的全面實施可以節省大量的人力、物力和財力。