本文作者：鐘瑛 單位：華中科技大學新聞與信息傳播學院

自互聯網進入中國后,我國政府始終積極管理,以保證網絡健康發展,但效果并不理想。根據中國互聯網違法和不良信息舉報中心統計,2009年1月到6月,累計受理舉報信息達187749次,同比增長46%,互聯網不良信息進一步泛濫。[1]網絡不良信息屢禁不止,根本原因在于我國互聯網管理模式、原則與方法皆落后于現有互聯網的發展實際。要扭轉這種被動局面,就需要在管理模式、管理原則與管理方法上不斷創新,建立起網絡管理的長效機制。

一、互聯網管理模式分析

1•互聯網管理模式分類

目前各國對互聯網的管理分為兩種類型,一種是政府主導型模式,一種是政府指導行業自律型模式,前者強調政府在網絡管理中的作用,通過政府立法、司法以及網絡過濾技術進行網絡管理,代表性國家如新加坡、德國、澳大利亞等。后者在政府指導之下,倚重網絡行業的自律進行管理,在基本法律框架之下,尊重網絡行業的分級制度、自律規范等,代表性國家如美國、英國、加拿大、日本等。[2]國際上,這兩種管理模式都存在一定的缺陷。政府指導行業自律型模式當中,網絡管理主要憑借網絡行業與個人的道德自律行為,但由于信息不對稱和激勵不相容的問題,在出現利益沖突時,企業與個人通常從自身利益出發,很難找到納什平衡點,從而達成一致協議。另外,即使達成了一致的協議,由于沒有人來保證具體的實施,也會導致協議難以得到具體落實。因此,這種完全分散的網絡管制方法很難實行。在政府主導型的管理模式中,政府同樣會遇到不利因素。首先,沒有一個政府可以單獨完全管制互聯網,因此,在分散管制中出現的協調問題現在被放在政府面前。為了進行網絡管制,所有政府之間需要進行協調,目前解決協調問題的途徑還不確定,主要是因為政府對于執法機制無法達成共識。其次,就算有明確的政府機制,對于政府來說執法也不是一件容易的事。因為盡管政府可以對合作途徑達成共識,但是制定統一的規則和執法程序卻相當困難。如果政府在創建一個管制系統的時候忽略了私人企業的偏好和利益,私人企業就會運用其所擁有的技術來規避政府管制。另外,信息和技術的不對稱與網絡變化的高速度很可能使政府的控制變得無比困難。相反,如果私人企業試圖采用他們自身的管制系統,消費者和其他政治團體就會對政府施加壓力要求其干預。最后,該模式涉及到如何為專門設立的管制機構融資的問題。[3]

2•我國的互聯網管理模式與創新

我國現階段采取的網絡管理模式,是自上而下政府主導型模式,這種模式正如上面所述,存在一些不足之處,如多頭指揮,走一步看一步的“事后監管”,具體實施效果不佳等。這種管理模式的理念與思想仍未脫離我國對傳統媒體的管理窠臼,對網絡媒介活動的管理是一種分層級進行的監管體制。雖然在整體上的管理目標與方法手段都是一致的,但是仍不能避免在具體管理問題上的推委與模糊情況。這在一定程度上形成了結構性的矛盾,制約著我國互聯網絡的健康有序發展。政府主導的管理模式使我國的互聯網管理不得不依賴于行政管理,而互聯網本身不同于一般的媒介,它已然不是單純的傳播工具,其功能已重新定位,這就必然造成管理目標和價值的混亂。一方面,媒介管理更多地依賴于公文、會議等行政方式實施決策和管理,明顯地帶有人治和長官意志的色彩。而另一方面逐步商業化并走向市場的互聯網已形成一種獨特的經濟模式,它必須接受價值規律、市場規律的調節,也必須遵循自身發展規律的制約。這兩方面混合所造成的結果是管理的滯后和互聯網產業的無序發展。因此,為了進一步促進我國互聯網管理,應適時轉變觀念,推進管理模式創新。在不斷改善互聯網管理中,我國的網絡管理模式既要改變傳統政府主導型的嚴格管理模式,也不能照搬某些歐美國家那種自下而上的行業自律為主的模式,而是要在政府引導下多方共治的模式。簡而言之,就是政府引導加行業自律再加上社會第三團體監督的模式。這種模式近似于以法國為代表的政府與行業共同管理的模式,但又有區別,即它更講求政府的服務引導功能、行業的自律功能,還有社會第三團體的監督功能。這里的第三團體從狹義上講就是網絡媒體的行業協會,廣義上包括網民、社會其他團體乃至整個社會的共同監督。

二、互聯網管理的原則分析

1•歐盟互聯網管理原則分析

互聯網管理原則是保證互聯網正確得到監管與發展的一條底線,是制定與實施一些網絡管理措施的準則。在管制原則上,我國管制機構對于互聯網內容管制主要采用“事后”管制而非預防性的“事前”,管制“往往是在確實損害相關利益方的利益時,才開始制定相關政策,而不是根據相關的規范制度從一開始就進行有效地規范”,這就造成管理效果非常不明顯,且很容易造成管制推行困難。[3]歐盟在網絡管理方面主要遵循三原則:表達自由原則、比例原則、尊重隱私原則。表達自由原則與尊重隱私原則容易理解,這里主要解釋一下比例原則。所謂比例原則是指,公權力的行使與其所意欲實現的目的之間應該有合理的比例。即,目的和手段之間必須成正比例,國家和政府的干預不能過度。對于如何規范網絡信息,歐盟不太信任法律,而是強調建立在行業自律基礎上的合作,強調政府與業界的合作,鼓勵業界建立道德及分級標準,強調與網絡使用者的合作,使其知曉上網風險和規避有害信息的方法等。在此三原則的指引下,歐盟的互聯網管理頗具成效。

2•我國互聯網管理原則的確立

和歐盟相比,我國互聯網在管理原則上觀念陳舊。借鑒歐盟的經驗、考慮我國互聯網的管理實際,當前我們最需要優先確定的互聯網管理原則主要有以下三條:有限管理原則,最大效益原則與利益平衡原則。有限管理原則與歐盟的比例原則相似,它來源于新公共管理理論。新公共管理理論認為,管理的主體不僅僅是政府,而應該包括政府、非政府公共組織在內的多元化主體,政府應把一部分社會公共事務管理的權利由政府下放給社會,甚至包括私人企業組織生產。全球治理委員會也曾發表過一份題為“我們的全球伙伴關系”的研究報告,該報告對治理做出如下界定:治理是各公共的或私人的,個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和,它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程,它既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則,也包括各種人們同意或符合其利益的非正式的制度安排。[4]這種管理原則正是要政府充分利用各種非政府組織和個人,實施對網絡的共同監督與管理,這不但能節省巨大的行政管理資源,也必將大大地提高管理的效率。