作者：臧乃康 單位：南通大學(xué)管理學(xué)院

在區(qū)域發(fā)展中，政治與經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系一直處于不斷變化之中，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，區(qū)域公共治理的范式差異對經(jīng)濟(jì)、社會、政治的影響是有區(qū)別的。查爾斯•林德布羅姆說，“一個政府同另一個政府的最大不同，在于市場取代政府或政府取代市場的程度。”[1]政府與市場的關(guān)系是政府模式選擇的重要基點，以此推斷，區(qū)域公共治理中的政治協(xié)調(diào)的準(zhǔn)確定位和功能的實現(xiàn)，成為區(qū)域全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的政治性、行政性的保證。

一、區(qū)域公共治理中政治協(xié)調(diào)的功能起因

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性決定了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長將會形成空間集聚。非均衡發(fā)展理論的基本思路是以非均衡發(fā)展為手段，最終促成和實現(xiàn)均衡發(fā)展目標(biāo)。中國改革開放32年的歷史表明，我國的區(qū)域發(fā)展主要是以非均衡的路徑來促進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展的，但是區(qū)域公共治理的一體化進(jìn)程卻對于政治協(xié)調(diào)提出了新的功能要求。而區(qū)域公共治理存在著的傾向性問題使得政治協(xié)調(diào)的功能難以實現(xiàn)和發(fā)揮。諸如，優(yōu)化開發(fā)區(qū)要向重點開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，重點開發(fā)區(qū)要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)要突出生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，都需要一定層次行政區(qū)的政府合作。特別是均質(zhì)性較強(qiáng)的區(qū)域被確定為同一類型的主體功能區(qū)，而均質(zhì)性往往是跨行政區(qū)的。這樣，具有均質(zhì)性的行政區(qū)的政治協(xié)調(diào)，對區(qū)域的建設(shè)和發(fā)展就極為重要。

1.區(qū)域公共治理主體的行政化

區(qū)域公共治理既是一個政府管制概念，更是一個公共管理范疇。作為區(qū)域公共治理的主體，至少應(yīng)包括政府、社會組織、公民，甚至還有企業(yè)等。治理主體中既可能是區(qū)域的地方政府，也可能是跨區(qū)域的聯(lián)合體，這也是區(qū)域公共治理與政府行政管理區(qū)別所在。區(qū)域公共治理特征主要體現(xiàn)在：一是區(qū)域治理基礎(chǔ)脫胎于政府間合作框架，區(qū)域成員之間的溝通、談判、妥協(xié)、共識是公共治理的理性工具；二是區(qū)域治理中權(quán)威性價值分配是以公平、平等、聚合、互惠為目標(biāo)；三是區(qū)域治理主體既有公共部門代表，也應(yīng)有私人部門和市民社會的代表。區(qū)域公共治理主體是一個多元主體體系，區(qū)域公共治理的主題總是與政府關(guān)心的公共問題密切相關(guān)，諸如解決區(qū)域面臨的公共問題、供應(yīng)區(qū)域公共產(chǎn)品、培育區(qū)域文化認(rèn)同等。區(qū)域公共治理并不排斥政府以及行政力量，相反，區(qū)域公共治理中政府作為的空間比過去更為廣闊。問題在于，區(qū)域公共治理的非政府主體進(jìn)入行政化過程，會引發(fā)區(qū)域利益整體性、行政性聚集，政府主體的自利性產(chǎn)生溢出效應(yīng)，降低了其他區(qū)域治理主體溝通與合作的公共性動力和公共性意愿，行政化成為區(qū)域低成本發(fā)展和獲取資源的捷徑。治理主體的行政化傾向?qū)τ趨^(qū)域公共治理會帶來負(fù)面效應(yīng)。非政府、非公共組織的區(qū)域合作的政策訴求和利益爭取常常會被忽略，難以形成正式的公共政策議程[2]。并且，當(dāng)區(qū)域公共性議題或公共性政策建議提出時，就必然對原有的條塊分割行政架構(gòu)提出挑戰(zhàn)。我國的行政區(qū)劃體制將地方政府的政治利益與經(jīng)濟(jì)利益緊密地結(jié)合在一起，形成了地方保護(hù)主義。在這種情況下，區(qū)域性一元性組織的形成將是困難重重。構(gòu)建多層次、多元的區(qū)域公共治理主體體系逐漸成為基本的組織傾向，區(qū)域政策網(wǎng)絡(luò)化和公共治理一體化要求淡化治理主體的行政化色彩，從而使得區(qū)域公共治理過程能夠滿足扁平化的功能要求。

2.區(qū)域公共治理政策的碎片化

地方政府自利性所導(dǎo)致的效應(yīng)主要表現(xiàn)在：政府官員追求個人收益最大化致使微觀地方政府行為偏離公共效用最大化軌道；政府機(jī)構(gòu)追求自身利益最大化導(dǎo)致地方政府行為偏離公共效用最大化軌道；地方政府追求地方利益最大化和本級政府利益最大化的努力，導(dǎo)致其行為偏離整個國家公共效用最大化的軌道[3]。地方政府都會自覺保持自主性的張力，而跨越地區(qū)的區(qū)域合作總是以雙方或多方的妥協(xié)和權(quán)利讓渡為條件，這意味著將自己有限的資源投入或轉(zhuǎn)讓到維持同其他組織之間關(guān)系上，而其本身的領(lǐng)域和事務(wù)會失去一些自主性和活動空間。這樣就不可避免地割裂了公共治理政策的關(guān)聯(lián)效應(yīng)和整體效應(yīng)。從西方學(xué)者研究中國官僚政治和政策制定過程的“碎片化權(quán)威”(FragmentedAuthoritarianism)理論中獲得啟迪，不難發(fā)現(xiàn)，中國官僚政治的層級體系與區(qū)域地方政府權(quán)力的功能性劃分相結(jié)合導(dǎo)致了區(qū)域公共利益碎裂格局的形成。換言之，沒有哪個地方政府的權(quán)威超過另外的地方政府，共同利益的獲取以這些主體的一致同意為前提。碎片化理論強(qiáng)調(diào)政府各部門的官僚會根據(jù)其所在部門的利益進(jìn)行政策制定或是影響政策制定過程[4]。區(qū)域的發(fā)展會產(chǎn)生許多共同利益和共同需求，諸如生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)等。由于區(qū)域政治資源配置基本按照行政區(qū)劃來進(jìn)行，公共政策在制定過程中地方政府間的利益博弈，各地都以自身利益為重，實際上割裂了各種資源之間的相關(guān)性和聯(lián)接性，打破了公共管理前提、過程、結(jié)果的完整性和統(tǒng)一性。公共治理在部門之間和不同的行政區(qū)之間沒有實現(xiàn)真正的信息共享，導(dǎo)致管理成本提高和管理效率低下,促成了管理決策的數(shù)據(jù)信息平臺的結(jié)構(gòu)性扭曲破碎，帶來地方利益難以包容和接納區(qū)域性社會公共需求的問題。

3.區(qū)域公共治理業(yè)績的政績化

政府績效評估本意是指對政府公共部門管理過程中的投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果進(jìn)行的評定和劃分等級。問題在于，其產(chǎn)出因其長期性、隱蔽性、模糊性，加上政府目標(biāo)的發(fā)展性，使得政府績效的測定和評估在實際操作過程中難以實現(xiàn)。現(xiàn)行的績效考核體制下，追求政績最大化的地方政府，謀求經(jīng)濟(jì)利益最大化的強(qiáng)勢群體存在著利益相關(guān)的共容性。從激勵結(jié)構(gòu)來說,我國地方官員具有雙重人格特征：一方面是“經(jīng)濟(jì)人”，改革開放以來所推行的行政性分權(quán)和財政包干強(qiáng)化了地方政府的經(jīng)濟(jì)動機(jī)；另一方面又是“政治人”，關(guān)注自身的政治晉升和政治收益。激勵結(jié)構(gòu)的雙重人格特征必然會導(dǎo)致區(qū)域公共治理業(yè)績的政績化傾向。市場經(jīng)濟(jì)條件下，追求自身利益的最大化是利益主體必然選擇。作為相對獨立的利益主體的地方政府，為追求其地方利益，地方政府績效的政績化會使得中央政策在地方執(zhí)行的過程中變形、截留，產(chǎn)生許多非正當(dāng)?shù)闹鹄袨椋瑢崿F(xiàn)政績或利益的最大化。

4.區(qū)域公共治理資源的差別化

在改革開放之前，中國所有的區(qū)域所獲得的治理資源基本上是一致的。但是在改革開放以后，中央政府對東南沿海地區(qū)實行了一系列優(yōu)惠政策，使得大量經(jīng)濟(jì)資源迅速聚集到這些地區(qū)，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)迅速崛起。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響力在全國范圍內(nèi)迅速擴(kuò)大。經(jīng)濟(jì)影響力的擴(kuò)大反過來又使得東部沿海地區(qū)在中央政府目標(biāo)函數(shù)偏好順序上處于更有利的地位。在我國長三角地區(qū)，“國家努力擴(kuò)大開放城市的政治權(quán)限，如放寬利用外資建設(shè)項目的審批權(quán)限，……逐步興辦經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等。這在相當(dāng)程度上，與古代江南城市比較自由開放的政治制度環(huán)境是一致的，它不僅可以有效地為地方城市獲取發(fā)展的政治自由空間，使得長三角城市群更為便利地獲取西方城市先進(jìn)的經(jīng)驗，促進(jìn)本地區(qū)城市的率先發(fā)展。”[5]由于東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)實力增強(qiáng)，這些地區(qū)政府在與中央政府的博弈過程中，與西部地區(qū)政府相比，吸納和占有資源的能量和技巧的優(yōu)勢更強(qiáng)。