本文作者：王建偉 單位：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院

一、對(duì)我國公共財(cái)政實(shí)踐的積極評(píng)價(jià)

1.初步建立了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制相適應(yīng)的公共財(cái)政運(yùn)行模式

2.公共財(cái)政理念的實(shí)踐指導(dǎo)地位不斷得到鞏固與提高

3.公共財(cái)政實(shí)踐與改革不斷向縱深發(fā)展

4.建立了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制相適應(yīng)的基本稅制架構(gòu)和體系

5.財(cái)政收支的良性運(yùn)行體系得到不斷完善

6.三農(nóng)問題、義務(wù)教育問題、弱勢(shì)群體的保障問題、科技創(chuàng)新與發(fā)展問題、環(huán)境保護(hù)問題、資源開發(fā)與節(jié)約問題、國家政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與安全等過去在傳統(tǒng)財(cái)政體系中被忽略(或徹底忽略)的問題開始得到各級(jí)財(cái)政的重視和制度安排。

7.政府職能有了一定程度的轉(zhuǎn)變,財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的改變不斷體現(xiàn)出服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。

二、公共財(cái)政運(yùn)行中存在的突出問題

1.從財(cái)政管理體制與政府架構(gòu)關(guān)系的層面看,存在的問題最為宏觀,有:(1)各層級(jí)政府的支出責(zé)任始終沒有得到較為清晰地界定各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限在憲法上只有很一般的原則性規(guī)定,由此各級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系以及每級(jí)財(cái)政支出主體的收支關(guān)系缺乏最基本的安排與評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)。(2)政府間的財(cái)政管理體制不明確1994年分稅制改革以來,省以下財(cái)政體制沒有明確,財(cái)政體制缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性。不穩(wěn)定的體制,導(dǎo)致財(cái)源利益分配方面邊界不清晰。(3)政府層級(jí)過多,市管縣產(chǎn)生的負(fù)面影響越來越大由于多層級(jí)管理架構(gòu)的存在,各層級(jí)政府的職能定位不清,客觀上強(qiáng)化了行政事務(wù)的下壓和財(cái)政收支的下壓,層層分解下壓的結(jié)果,是基層政權(quán)與農(nóng)村承擔(dān)著來自多層上級(jí)政府的種種壓力與責(zé)任。(4)基層政府缺少穩(wěn)定的自有財(cái)源由于地方政府沒有獨(dú)立的稅收立法權(quán),分稅制體制規(guī)定的地方稅大多為一些征收難度大,稅源小,種類繁雜的小稅種。許多地方財(cái)政靠負(fù)債運(yùn)行。(5)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體系不科學(xué)、規(guī)范目前,轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和形式越來越多,相當(dāng)多的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目難以清晰劃分財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付界限。

2.從財(cái)政收支與結(jié)構(gòu)、預(yù)算決策與程序等層面來看,存在的問題有:(1)財(cái)政收入增長(zhǎng)率很高,但十多年來增長(zhǎng)率很高的財(cái)政收入依然不能滿足政府龐大的財(cái)政支出需要。財(cái)政增收的根源是什么?可持續(xù)性前景如何?(2)公共支出在財(cái)政支出總量中的比重是呈上升趨勢(shì)的,但財(cái)政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與投資性支出的比重依然保持較為穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)。(3)公共支出結(jié)構(gòu)中的支出項(xiàng)目的序列安排及其結(jié)構(gòu)優(yōu)化依然問題突出。(4)由權(quán)利與壟斷產(chǎn)業(yè)引發(fā)的收入不公平分配越來越引起老百姓與社會(huì)公眾的不滿。(5)預(yù)算決策的民主參與、監(jiān)督不夠。許多政府層級(jí)的財(cái)政收支繞過法律程序;許多政府收支沒有通過立法程序。預(yù)算的透明度、向公眾提供的預(yù)算信息只涉及財(cái)政收支中最基本的收支項(xiàng)目。公共決策及其程序等許多方面缺乏應(yīng)有的法律機(jī)制,存在太大的自由裁量權(quán)。

3.從財(cái)稅的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)政策和稅收體系的配置與目標(biāo)來看,主要問題有:(1)目前經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中越來越突出的靠拼資源,靠污染環(huán)境而取得的經(jīng)濟(jì)回報(bào)在GDP中的比重不斷上升,但缺乏有效的財(cái)稅政策和手段來加以治理。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的外部成本越來越高。(2)從經(jīng)濟(jì)一體化與國際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的情況看,世界各國稅制的發(fā)展趨勢(shì)是普遍降低直接稅的稅收負(fù)擔(dān)。而我國目前直接稅方面存在的突出問題是:名義稅收負(fù)擔(dān)高,卻經(jīng)常在直接稅政策中采取直接優(yōu)惠方式,稅收征管中的漏洞也依然很多。直接稅制結(jié)構(gòu)配置不合理。(3)稅收體系中相關(guān)稅種配置的整體功能尚有缺失;有些即將出臺(tái)的稅種并沒有得到充分研究。(4)主體稅種需要進(jìn)行完善與改良,以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與結(jié)構(gòu)變化的稅制要求。主要集中于增值稅與所得稅方面。(5)如何從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度研究支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的財(cái)稅政策并付諸實(shí)施。尤其是在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政金融政策的戰(zhàn)略結(jié)合上基本沒有研究,財(cái)政金融的整合不夠。

三、推動(dòng)公共財(cái)政向縱深發(fā)展的構(gòu)想

根據(jù)“十一五”期間財(cái)政管理體制改革的有關(guān)決議和“十一五”時(shí)期我國財(cái)政發(fā)展的主要任務(wù),在堅(jiān)持全面完善與改革現(xiàn)行財(cái)政管理體制的同時(shí),應(yīng)重點(diǎn)突出過去的財(cái)政實(shí)踐中沒有較好解決的基本問題。

1.明確各級(jí)政府支出責(zé)任,并合理進(jìn)行各級(jí)政府的財(cái)力調(diào)整

長(zhǎng)期以來,人們普遍認(rèn)為各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)應(yīng)統(tǒng)一。但從實(shí)踐上看,財(cái)力分配長(zhǎng)期以來的縱向不均衡是客觀存在的。由于中央政府承擔(dān)著整個(gè)國家管理的需要;維護(hù)國家安全與統(tǒng)一的需要;承擔(dān)著全國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與宏觀調(diào)控的需要;維護(hù)對(duì)全國不同地區(qū)、各地均衡發(fā)展需要;因此,在財(cái)力分配上向中央傾斜與集中是客觀必然的。與此相應(yīng),地方層級(jí)高的政府,其財(cái)力集中的程度也相對(duì)高一些。但從財(cái)政支出方面來看,根據(jù)公共品有效供給的原則看,大部分公共品和服務(wù)宜由地方政府提供更有效率。因此地方政府承擔(dān)的公共品供給的負(fù)擔(dān)更多。這就導(dǎo)致了政府間客觀上存在財(cái)力分配與支出負(fù)擔(dān)的不對(duì)稱。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府公共服務(wù)的職能越來越多由地方政府來履行的,因此應(yīng)更加突出地方政府在提供公共服務(wù)的職能和責(zé)任方面的地位,并且進(jìn)行必要的財(cái)力調(diào)整。這就需要通過進(jìn)一步完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度來達(dá)到。而在財(cái)政實(shí)踐中的重中之重是做好各級(jí)政府職責(zé)的界定和劃分。要進(jìn)一步明確各級(jí)政府的事權(quán)范圍和財(cái)政支出職責(zé),將一般性的分工原則具體化。這是正確劃分各級(jí)政府事權(quán)的前提。應(yīng)以法律的形式將上述各種事權(quán)范圍的具體劃分確定下來。

2.實(shí)現(xiàn)全國基本公共服務(wù)均等化

全國基本公共服務(wù)均等化是指不管全國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和條件的差異如何,大體上應(yīng)保證一國范圍內(nèi)的國民享受基本均等的公共服務(wù)。這是據(jù)于過去財(cái)政實(shí)踐中客觀存在的地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的公共服務(wù)的極大不平等的事實(shí)提出的要求;實(shí)現(xiàn)全國基本公共服務(wù)均等化也是據(jù)于我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的現(xiàn)實(shí)提出的客觀要求;更是公共財(cái)政向服務(wù)型財(cái)政推進(jìn)的質(zhì)的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前,基本公共服務(wù)均等化主要應(yīng)面向義務(wù)教育均等化、基本醫(yī)療保障均等化、基本社會(huì)保障服務(wù)均等化、基本社會(huì)生活環(huán)境服務(wù)均等化等方面。在保障基本范圍的基礎(chǔ)上,不斷提高基本公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。

3.進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度

(1)繼續(xù)擴(kuò)大財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和均等化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。提高省一級(jí)政府在地方財(cái)力的均衡分配中的能力。(2)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu),整合現(xiàn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目,控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模和方向,建立專項(xiàng)支付的確定、監(jiān)控和評(píng)估的決策與運(yùn)行體系。(3)改進(jìn)資金分配和管理方法,加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管,提高資金使用效益。