本文作者：劉志芹 單位：江蘇省睢寧縣委黨校

鄉鎮是連接城市和農村的橋梁與紐帶,它既有城市經濟的特點,又有農村經濟的特征。鄉鎮是農村這一特定區域內社會、政治、經濟和文化的中心,是基層的一級政權機構,也是政府實施宏觀調控的最基層部門。因此鄉鎮財政狀況的好壞,直接關系到基層政權的鞏固。在市場經濟條件下,縣鄉政府職能大體分為三類:一是從事社會管理和公共服務,包括維護社會治安、城鎮基礎設施和公共事業建設、普及教育、提供醫療保健等;二是進行收入的再分配,包括實施社會保障、平衡公民個人及地區間收入差距等;三是調節經濟運行,促進經濟健康發展。這些職能的實現只有靠財政來保證。

(一)1994年以來,分稅制改革的實質是要通過稅種的劃分來處理各級政府間的財政分配關系。因此合理地劃分縣鄉政府間稅種,能使鄉鎮有著穩定的收入來源。具體應把與城市建設密切的企業所得稅、城建稅等確定為縣級主體稅種,將與農村經濟密切相關的農業稅、屠宰稅、個人所得稅等劃分為鄉級的主體稅種。按照人權、事權劃分支出范圍。一是縣級財政主要承擔本級政權機關運轉所需的各項支出、企業改造資金、科技三項費用、城市維護建設支出等;二是鄉鎮政府范圍內行政事業單位的公用支出及農村小型農田的基本建設、鄉鎮道路都由鄉鎮財政負擔,如今后增人增支及政策支出,一律由鄉鎮財政自行解決。這樣可以統籌安排,使其財權、事權、人權得到進一步的統一。大力調整農村產業結構,發展個體私營經濟和第三產業,建立起多元化的鄉鎮生財之道。要以農業為基礎,堅持強農、活農、興工、活商的指導思想,科學選擇主導產業,長抓不懈。立足產業結構調整,培育農村基礎財源。要以市場要求和資源配置為出發點,以農民增收為載體,建立有特色的農產品基地,這樣才能增強鄉鎮財政的實力。強化基礎設施,加快小城鎮建設,培植新的財源。大力發展第三產業,創造良好的外部環境。在搞好大農業的同時搞好市場大流通,即工業、農業、流通業三產的有機結合,利用鄉鎮本地條件,興辦三、四產業。同時加強與科研機構院所的協作,開發潛在財源。走“公司+科研機構+農戶”的產業化道路,利用企業資金、銷售的優勢,科研院所的技術優勢,實行生產、加工、銷售一條龍服務,為農民、為地方財政增加收入。

(二)鄉鎮財政管理的薄弱,在一定程度上是財政監督不力所造成的,即財政的“缺位”現象。盡管在改革開放以來,我國逐步建立了以財政部門為主體的財政監督體系,但在實際執行中得不到足夠的重視。當前財政監督所依據的法規難以適應市場經濟的需要,沒有建立起一套以事前、事中監督為主要內容的日常監督機制;處罰僅依1987年頒布的《國務院關于違反財政法規處罰的暫行規定》及其實施細則,還未真正上升到法律的角度。財政監督機構不健全,人員不到位;同時與稅務監督、審計監督、社會監督之間的關系還未理順。財政預算管理從編制到決算缺乏一定的制度約束管理。目前,鄉鎮財政要從綜合財政的角度來加強財政的預算管理。一是要規定好綜合預算管理的范圍,包括預算內、外及其它資金的收支管理;二是完善配套管理制度,即預算內、外收支報表制度;三是切實搞好復式預算,改善單式預算的編制習慣。財政支出結構目前不僅體現在預算內、外,而且具體的資金支出范圍也不合理,主要是專項經費和經常費用(人頭費用和公用費用等)區分不合理,經常費用所占比重過大。目前,應把“吃飯、要飯”財政支出范圍規范化。1)精簡機構,對鄉鎮人員編制進行全面清理,重新定崗定編。特別對九年義務教育教師編制,從嚴控制。2)實行按人頭計算包干的辦法,超支不補,結余留用。3)對事業單位,特別是有收入的事業單位人員工資應全部與財政脫鉤。4)對教師和行政人員工資實行專戶儲存,只進不出,保證其按期發放后,再開支其它費用。

(三)合并機構,健全農村稅收征管體系,強化征管,確保財政收入逐年遞增。國稅、地稅分局,按鄉鎮區劃和財政所實行合署辦公,其鄉鎮財政所與地稅合并,成立財稅所,實行縣鄉雙重領導,統一組織征收地方工商各稅、農業稅收及其預算內、外的各項收入。建立農村協稅、護稅網絡。農村地方稅種涉及千家萬戶,稅源分散、業務量大,特別是將要實行的農村“費改稅”政策,每年的稅源清查、檔案建設更需要做大量細致的工作。鄉鎮應成立協稅、護稅領導組織,負責本鎮的征管秩序,協調征管工作中出現的問題,確保鄉鎮財政收入任務的圓滿完成,使其鄉鎮財政收入總額占全縣GDP的比重逐年提高,最后達到國家財政收入占GDP的同步增長。我國目前實行的是分散支付制度,建立和完善規范的轉移支付制度,是完善分稅制管理體制的重要環節。各級政府間的收入能力與其支出需要不一致,是進行財政轉移支付的重要原因。若縣對鄉鎮財政實行轉移支付,可使鄉鎮財政支出增加一個穩定的來源,可以彌補因經濟發展緩慢帶來的收入不足。在“十五”期間,應首先根據各鄉鎮的收入情況算出財力缺口,再以近三年來各鄉鎮平均財力為基數確定每年的增長率,然后再乘以財力基數,得出標準財力,與年初預算支出相比較,其收入差額應為每年縣對鄉鎮的轉移支付的財力。

鄉鎮預算外管理工作已開始多年,統管的范圍逐年擴大,統管數額逐年增加。這對嚴肅財政紀律、緩解鄉鎮財政困難發揮了重要作用。但同時也出現一些問題。一是鄉鎮制度不健全;二是預算外資金收費票據管理混亂、多頭領用,鄉鎮財政難以全面控制;三是資金上繳項多,監督困難。因此應采取有效措施,予以強化和規范。一要加強票據管理,變多頭領用為一頭領用。即由鄉鎮財稅所統一領來,再由各用款單位統一領去,然后統一上繳縣財政保存的“三統一”制度。這是管理好預算資金的第一關。二要改革資金管理辦法。對鄉鎮的行政事業性收費和罰沒收入,變目前的“專戶儲存”為“上繳國庫”,統一納入財政綜合預算管理。鄉鎮財政通過“人大監督”將按各單位的開支情況,核算在其不超過上繳國庫數額的前提下,根據正常需要,按月撥款。三要規范單位的財務收支,加強財務監督。財政部門應成立會計結算中心,直接管理各單位委派會計人員。這樣才能把預算外資金逐步納入規范化、法制化管理軌道。