作者：李春波 文冰 單位：西南林學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

我國(guó)是《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書》的簽字國(guó).清潔發(fā)展機(jī)制,簡(jiǎn)稱CDM(CleanDevelopmentMechanism),是《京都議定書》中引入的靈活履約機(jī)制之一.而CDM下的碳匯項(xiàng)目是《京都議定書》框架下發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間在林業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的唯一合作機(jī)制,因此林業(yè)發(fā)展被推上了實(shí)施全球氣候公約的重要位置.在這種新形勢(shì)下,研究林業(yè)政策能夠更好地認(rèn)清我國(guó)林業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀,通過(guò)林業(yè)政策制度體系的進(jìn)一步完善,進(jìn)而使我國(guó)的林業(yè)能通過(guò)清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)這一渠道廣泛地參與到應(yīng)對(duì)全球氣候變化的工作進(jìn)程中.

1清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)簡(jiǎn)介

清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)允許附件1締約方與非附件1締約方聯(lián)合開展二氧化碳等溫室氣體減排項(xiàng)目.這些項(xiàng)目產(chǎn)生的減排數(shù)額可以作為附件1締約方的限排或減排量.對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言,參與CDM項(xiàng)目可以獲得部分資金援助和先進(jìn)技術(shù).CDM包括改善終端能源利用效率、可再生能源、替代燃料、碳匯項(xiàng)目等7個(gè)項(xiàng)目.中國(guó)已于2002年8月批準(zhǔn)了《京都議定書》,具有參與CDM的合法資格,從而與其他發(fā)展中國(guó)家在以上項(xiàng)目領(lǐng)域相競(jìng)爭(zhēng).CDM下的碳匯項(xiàng)目是《京都議定書》框架下發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間在林業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的唯一合作機(jī)制,是指通過(guò)森林起到固碳作用,從而用來(lái)充抵減排二氧化碳量的義務(wù),并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)效益價(jià)值補(bǔ)償?shù)囊环N重要途徑.根據(jù)定義,在第一個(gè)承諾期內(nèi)(2008~2012年),碳匯項(xiàng)目?jī)H限于造林再造林[1].“造林”是指在過(guò)去50年以上的無(wú)林地上進(jìn)行的造林;“再造林”是指在曾經(jīng)為有林地,而后退化為無(wú)林地的地點(diǎn)上進(jìn)行的造林,這些地點(diǎn)在1989年12月31日前必須是無(wú)林地.根據(jù)規(guī)定,發(fā)展中國(guó)家通過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家提供的投資和技術(shù)來(lái)促進(jìn)本國(guó)的可持續(xù)發(fā)展,進(jìn)行溫室氣體減排,發(fā)達(dá)國(guó)家則可得到二氧化碳減排量,來(lái)滿足其減排承諾.因此,林業(yè)碳匯項(xiàng)目是能較好地發(fā)揮森林生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益的方式之一.而發(fā)展林業(yè)碳匯項(xiàng)目,與各國(guó)的林業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀緊密相連,也必然引發(fā)新形勢(shì)下對(duì)林業(yè)政策的再次分析.

2CDM框架下的我國(guó)林業(yè)政策淺析

在以《中華人民共和國(guó)森林法》為核心的林業(yè)法律體系的指引下,我國(guó)先后實(shí)施了多種效果顯著的林業(yè)發(fā)展政策.根據(jù)第六次全國(guó)森林資源清查(1999~2003年)結(jié)果顯示,我國(guó)森林面積有17490•92萬(wàn)hm2,森林覆蓋率為18•21%.

2•1實(shí)施六大林業(yè)重點(diǎn)工程

在多年的林業(yè)工程實(shí)施實(shí)踐中,我國(guó)確立了六大林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)工程,分別是天然林資源保護(hù)工程、退耕還林(草)工程、“三北”和長(zhǎng)江中下游地區(qū)等重點(diǎn)防護(hù)林建設(shè)工程、環(huán)北京地區(qū)防沙治沙工程、野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程和重點(diǎn)地區(qū)速生豐產(chǎn)用材林基地建設(shè)工程.《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》中進(jìn)一步明確,要堅(jiān)持不懈地搞好林業(yè)重點(diǎn)工程[2],從而保證了此項(xiàng)政策的長(zhǎng)期穩(wěn)定性.對(duì)六大林業(yè)工程的積極推進(jìn),使我國(guó)的森林面積快速地增長(zhǎng).在CDM框架下,該項(xiàng)政策穩(wěn)定實(shí)施的意義更顯深刻:①六大林業(yè)重點(diǎn)工程從不同方面促進(jìn)了我國(guó)生態(tài)環(huán)境的改善,為國(guó)家營(yíng)造了大量?jī)?yōu)質(zhì)的森林資源,使林業(yè)碳匯項(xiàng)目更具競(jìng)爭(zhēng)力;②工程實(shí)施資金的全財(cái)政化,表明中國(guó)政府對(duì)林業(yè)發(fā)展的一貫大力支持的態(tài)度和決心;③各工程實(shí)施環(huán)節(jié)提供了森林經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn);④通過(guò)大面積工程造林工作,使全社會(huì)充分認(rèn)識(shí)到森林發(fā)揮的環(huán)境保護(hù)作用,對(duì)造林護(hù)林等的生態(tài)意識(shí)逐漸增強(qiáng),為碳匯項(xiàng)目實(shí)施營(yíng)造了良好的社會(huì)氛圍.

2•2加大林業(yè)經(jīng)濟(jì)扶持力度

前期資金投入大、生產(chǎn)周期長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn),使林業(yè)發(fā)展有著與生俱來(lái)的瓶頸,需要國(guó)家大力扶持.參與CDM項(xiàng)目,對(duì)林業(yè)經(jīng)濟(jì)扶持工作提出了更高的要求.我國(guó)政府歷來(lái)比較重視林業(yè)的經(jīng)濟(jì)扶持工作,已完成在林業(yè)稅費(fèi)、基金和信貸方面的制度建設(shè),初步形成林業(yè)經(jīng)濟(jì)扶持政策體系.

2•2•1林業(yè)稅費(fèi)政策

稅費(fèi)在很大程度上影響著一個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,林業(yè)也不例外.我國(guó)現(xiàn)行的林業(yè)稅費(fèi)科目主要以增值稅、所得稅、育林基金、維簡(jiǎn)費(fèi)、林業(yè)保護(hù)建設(shè)費(fèi)等為主,除此之外,還有森林植物檢疫費(fèi)、森林資源補(bǔ)償費(fèi)、森工企業(yè)管理費(fèi)、林業(yè)養(yǎng)路費(fèi)、跡地更新費(fèi)、更新造林預(yù)留費(fèi)、森林病蟲害防治專項(xiàng)費(fèi)、野生動(dòng)植物資源保護(hù)管理費(fèi)、義務(wù)植樹綠化費(fèi)、自然保護(hù)區(qū)管理費(fèi)、護(hù)林防火費(fèi)、印花稅、防洪及保安費(fèi)、堤防維護(hù)費(fèi)等各項(xiàng)收費(fèi)[3].國(guó)家對(duì)林業(yè)稅費(fèi)作出一定程度上的政策傾斜,在眾多稅費(fèi)科目上都有一定的減免優(yōu)惠政策,如對(duì)包括國(guó)有企、事業(yè)單位在內(nèi)的所有企、事業(yè)單位種植的林木、林木種子和苗木作物以及從事林木產(chǎn)品初加工取得的所得免征企業(yè)所得稅;對(duì)直接用于農(nóng)林牧漁業(yè)的生產(chǎn)用地(不包括農(nóng)副產(chǎn)品加工場(chǎng)地和生活、辦公用地)、水利設(shè)施及其護(hù)管用地免征城鎮(zhèn)土地使用稅等.盡管如此,綜合來(lái)看,我國(guó)林業(yè)稅費(fèi)構(gòu)成依然復(fù)雜,稅費(fèi)項(xiàng)目眾多,林農(nóng)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)依然過(guò)重.在林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中,林業(yè)稅費(fèi)占其總成本支出的比重較大,從而成為影響林農(nóng)造林營(yíng)林決擇的重要因素之一.要參與CDM下的林業(yè)碳匯項(xiàng)目,需要調(diào)動(dòng)廣大林農(nóng)的積極性,因此,林業(yè)稅費(fèi)政策更應(yīng)體現(xiàn)出調(diào)動(dòng)林農(nóng)生產(chǎn)熱情的積極作用.

2•2•2信貸扶持政策

信貸方面,我國(guó)對(duì)林業(yè)實(shí)行的是長(zhǎng)期限、低利息的信貸扶持政策.低息或貼息貸款用于彌補(bǔ)林業(yè)生產(chǎn)型資金的不足,僅用于林業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目;規(guī)定有關(guān)金融機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人造林育林要適當(dāng)放寬貸款條件,擴(kuò)大面向農(nóng)戶和林業(yè)職工的小額信貸和聯(lián)保貸款;林業(yè)經(jīng)營(yíng)者可依法以林木抵押申請(qǐng)銀行貸款;鼓勵(lì)林業(yè)企業(yè)上市融資[4].這些信貸扶持措施在一定程度上解決了林業(yè)碳匯項(xiàng)目資金問(wèn)題.

2•2•3林業(yè)基金制度

林業(yè)基金是國(guó)家為了發(fā)展林業(yè)而設(shè)立的專項(xiàng)基金.我國(guó)林業(yè)基金由國(guó)家對(duì)林業(yè)的投資、各級(jí)財(cái)政的撥款、銀行提供的林業(yè)貸款、按照規(guī)定提取的育林基金、維簡(jiǎn)費(fèi)、接收的捐贈(zèng)款及經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的其它資金等組成.林業(yè)基金主要用于營(yíng)林生產(chǎn)性支出,由各級(jí)林業(yè)主管部門按照規(guī)定權(quán)限分級(jí)管理,專款專用[4].通過(guò)林業(yè)基金能進(jìn)一步滿足CDM項(xiàng)目對(duì)資金與日俱增的需求,使項(xiàng)目融資渠道擴(kuò)寬.

2•3完善林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度

我國(guó)自1949年以來(lái)一直未停止過(guò)林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的建立及完善工作.到目前為止,林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)歷了6個(gè)階段:①土改時(shí)期的分山到戶;②農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期的山林入社;③人民公社時(shí)期的山林統(tǒng)一經(jīng)營(yíng);④改革開放初期的林業(yè)“三定”,即穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制[4];⑤荒山、荒坡、荒溝、荒灘“四荒地”拍賣,放開其使用權(quán).⑥集體林權(quán)制度改革.目前,我國(guó)正在進(jìn)行集體林權(quán)制度改革工作.這次改革旨在建立一個(gè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求,既能夠興林又能夠富民的林業(yè)經(jīng)營(yíng)體制,形成林業(yè)發(fā)展的自組織機(jī)制,從而帶動(dòng)林業(yè)的大發(fā)展和農(nóng)民收入的大幅度提高.集體林權(quán)制度改革是在保持集體林地所有權(quán)不變的前提下,將林地經(jīng)營(yíng)權(quán)交給農(nóng)民,使農(nóng)民不僅具有經(jīng)營(yíng)的主體地位,而且享有對(duì)林木的所有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán).