作者：王愛民 姚清亮 單位：河北農業大學林業經濟研究所 河北省林業局

各項政策的形成都是一個社會過程(RaymondA•Bauer,1968)。因此,在社會發展的某階段,針對某一問題所制定的政策,既是這一階段各因素綜合作用的結果,也是對以往相同或相似政策調整和反思的結果。在對以往的各種林業政策的考證過程中,可以比較清晰地看到相關政策的沿繼以及各種政策對整個林業發展的正向或負向的影響。正是由于這一原因,對以往林業政策的演變過程、各階段林業政策的基本特征以及政策的調整對林業發展的影響等方面進行實證分析就顯得十分重要,它無疑會對現今各項林業政策的制定和完善提供有意義的歷史借鑒。由于林業建設的最終主體是農戶,所以本部分將研究的重點定位在實證各時期林業政策演變對農戶造林積極性的影響,期望得出關于政策有效性的一般性結論。一、改革之前林業政策的演變及基本特征在對河北省的考查和分析中發現,從建國到改革開放之前,林業政策在這一時期發了幾次較大的調整,這幾次調整分別發生在經濟恢復時期(1949-1952)、農業社會主義改造時期(1953-1957)和人民公社化時期(1958-1980)。

(一)經濟恢復時期(1949-1952年)的林業政策

1.林權政策

1950年4月11日,河北省在當時華北局土地改革相關指示的基礎上,下發了《關于公路兩旁植樹護林的指示》,其中規定:發動路側地戶栽植樹木,并向群眾明令宣布,栽植樹木收益全部歸群眾所有,并由相關部門發給所有權證。1951年2月10日,省人民政府又頒布了《護林暫行辦法(草案)》,當中規定:凡經確定所有權的國有林、村有林、合作林、私有林、團體林,須由各管理機關及林主,報請縣人民政府(國有林報專署),發給森林所有權證。同年3月8日,省人民政府又公布了《造林獎勵暫行條例(草案)》和《林木所有證頒發暫行辦法》兩個文件。文件中規定:不論公、私、集體或個人,凡在公有荒山、荒灘或荒地造林,林權、地權均歸造林人所有,一律發給林木所有證。在上述各項政策的基礎上,為了進一步明確林業權屬,省政府根據土地改革法等相關文件,于1951年11月制定了《林權劃分補充辦法(草案)》,該文件基本延續了以往文件的指導思想和相應內容,可以看成是上述文件的系統整合和調整。其調整之處有:5坰以上的森林歸國家所有,但仍由原經營者按照人民政府頒布的法令繼續經營;私人未經投資營造而占有的天然林,其面積在5坰以下者,應由村民公議,除給占有者留出所能經營部分外,其余劃歸村共有或群眾合作社;私人占有之天然林在十坰以上并非歸投資經營者,一律歸國有,但為了發揮私人封山造林的積極性,仍需在附近劃給占有者一部分以便經營。

2.經濟恢復時期林業政策的基本特征及政策效應

如上所述,1949-1952年,河北省林業政策表現為以下幾個基本特點:首先,林業權屬政策的制定,明顯帶有激勵性質。建國之初,河北省的植樹造林活動是以政府發動、群眾自愿的形式進行的。這和后期指令性造林的最大區別是,指令性造林主體的造林活動是被動的,其造林績效一定程度上取決于政府強制執行的能力。而政府發動,群眾自愿的造林主體是主動的,其造林績效取決于政府制定的政策激勵相容性。這種政策制定的主要目的是期望通過明確農戶及集體造林者的造林活動與自身利益之間的相互關系,激勵農戶造林的積極性。其次,國家宏觀政策的調整,使林地、林木權屬趨于模糊。正當河北省的各項林權政策在不斷明確和完善之時,中央下發了《關于適當處理林權、明確管理保護責任指示》以及《森林所有權劃分辦法草案》兩個文件。為此,河北省政府于1951年11月相應下發了《林權劃分補充辦法》。在這一文件中,將原來私人對其投資營造的林木具有所有權的規定改為“仍由原經營者按照人民政府頒布的法令繼續經營”。而且在這一文件中不再提及所有權證的發放問題,一律以“繼續經營”表述農戶所具有的林木、林地權力。這使得原本逐漸清晰的林業權屬一下子變得十分模糊。這一政策變動的直接后果是弱化了農戶的造林、護林的積極性。河北省在國民經濟恢復時期各類林業政策的制定和調整雖然歷經不到4年時間,但對林業發展產生了較為明顯的影響。從圖1和圖2可以看出,在1949年,由于政策明確規定路旁植樹歸私人所有,當年實際完成造林數量1767萬株,占計劃數量80%,造林成活率在1950年也達到65%。從1950年開始,由于政策上對林木、林地權屬的調整以及后繼出臺的林木采伐和木材流通政策,對農戶以及集體造林的積極性產生了消極影響,完成計劃比率和造林成活率開始下降。1951年完成計劃比率不足30%,成活率為40%。1952年的情況大致相同,兩項指標分別為21%和38%,遠低于1949年水平。

(二)農業社會主義改造和人民公社化時期(1953~1980年)的林業政策

1.林權政策的制定和調整

從1953年開始,我國進入了農業社會主義改造時期。在這一時期之初,河北省政府在總結經濟恢復時期林業工作實踐的經驗教訓過程中,充分認識到林業權屬問題的重要性。1953年3月,在河北省第3次山區工作會議的《關于河北省山區建設上的幾個問題》的報告中明確規定:靠近村莊的零星小塊,一般可分給少山或無山的農戶;對離村較遠個人經營不便的大面積荒山可根據使用習慣確定為村、鄉公有并允許群眾集體或個人承領造林。就在該政府報告發布不到1年時間,中共中央通過了《中國共產黨中央委員會關于發展農業生產合作社的決議》。根據這一文件,河北省分別出臺了《關于開展群眾性的轟轟烈烈的春季造林綠化運動的指示》和《關于貫徹執行中央<關于在農業生產合作社擴大、合并和升級中有關生產資料的若干問題的處理辦法>的意見》兩個文件。這兩個文件與1953年省政府報告的不同之處在于:規定耕地內的零星樹木應合理作價歸集體所有。根據這一規定,在1956年全省實現了農業高級合作化后,個人所有的成片林木和果樹均入社,過渡為集體所有。1958年8月29日,中共中央頒布了《關于在農村建立人民公社問題的決議》,這標志著我國已進入人民公社化時期。此后,中共中央又分別在1961年6月26日和1962年2月13日頒發了《關于確定林權、保護山林和發展林業的若干規定》和《關于改變農村人民公社基本核算單位問題的指示》兩個文件。上述文件使國家、集體、個人之間的生產關系發生了改變,林業權屬又面臨著一次新的變動。根據上述文件精神,河北省在1962年7月10日頒發了《關于貫徹執行改變農村人民公社基本核算單位若干具體政策問題的規定》。其中,對林果樹木權屬問題做出了如下調整:(1)對于零星分散國家不便經營的山林,歸生產大隊所有,農戶不再具有零星山林的所有權。(2)公路、河流兩旁的樹木,無論是國家、集體或個人栽植的,全部歸生產大隊經營保護,收益完全歸集體所有。這是改革開放以前河北省政府最后一個有關林業權屬的政策文件,此后由于“四清”運動和“文化大革命”,沒有再出臺新的文件。