作者：丁文俊 單位：財(cái)政部農(nóng)業(yè)司林業(yè)處

在研究編制“十二五”規(guī)劃綱要時(shí)，黨中央明確提出要重視頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)對(duì)改革的統(tǒng)籌力度，把已經(jīng)或?qū)⒁獙?shí)施的政策措施，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等基本方向、基本目標(biāo)、基本價(jià)值進(jìn)行更具操作性的連接，把改革真正提升到制度和體制建設(shè)的層面。運(yùn)用頂層設(shè)計(jì)的理念，從根本性、整體性、系統(tǒng)性等角度去把握、分析、構(gòu)建林業(yè)財(cái)政政策，對(duì)于提升政策視野、加強(qiáng)政策儲(chǔ)備，逐步完善林業(yè)財(cái)政政策體系具有重要意義。

一、統(tǒng)籌研究，綜合解決是“十一五”時(shí)期林業(yè)財(cái)政工作的突出亮點(diǎn)

（一）建立補(bǔ)貼體系，實(shí)現(xiàn)了全覆蓋“。十一五”時(shí)期，中央財(cái)政相繼開展了林木良種補(bǔ)貼、造林補(bǔ)貼和森林撫育補(bǔ)貼等三項(xiàng)補(bǔ)貼試點(diǎn)工作。從此，契合林業(yè)生產(chǎn)全過程的良種、造林、撫育等各環(huán)節(jié)均得到中央財(cái)政支持，填補(bǔ)了財(cái)政投入的空白，實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。林業(yè)逐步從傳統(tǒng)、粗放、外延式發(fā)展階段向現(xiàn)代、精細(xì)、內(nèi)涵式發(fā)展階段邁進(jìn)。

（二）銜接相關(guān)政策，推動(dòng)了齊發(fā)展“。十一五”時(shí)期，中央財(cái)政在研究完善各項(xiàng)政策時(shí)，按照“先銜接、后聯(lián)動(dòng)”的步驟，有力地推動(dòng)了各項(xiàng)政策的均衡發(fā)展。在研究天然林資源保護(hù)工程二期財(cái)政政策時(shí)，將森林管護(hù)補(bǔ)助政策與森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金并軌，并明確管護(hù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還可隨社會(huì)工資等因素適當(dāng)調(diào)整。這一舉措的出臺(tái)，避免了單一工程造成的總體政策不平衡，推動(dòng)了各項(xiàng)建設(shè)齊頭并進(jìn)。

（三）統(tǒng)籌推進(jìn)改革，激發(fā)了生產(chǎn)力“。十一五”時(shí)期，中央財(cái)政著力推進(jìn)了以集體林權(quán)制度改革為主體的林業(yè)體制改革，以“統(tǒng)籌推進(jìn)”為出發(fā)點(diǎn)，分別從直接補(bǔ)助、間接減負(fù)、增強(qiáng)后勁等多個(gè)角度發(fā)力。首先是對(duì)全面開展改革的地區(qū)安排工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，有力地促進(jìn)了“明晰產(chǎn)權(quán)、勘界發(fā)證”的工作；其次是減輕了林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的負(fù)擔(dān)，將育林基金征收比例從20%降低到10%以下，并對(duì)地方財(cái)政減收部分安排轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助；第三是迅速擴(kuò)大林業(yè)貸款貼息規(guī)模，對(duì)改革激發(fā)的貸款需求予以貼息扶持，并安排保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，建立了政策性森林保險(xiǎn)制度，從而增強(qiáng)了抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。在中央財(cái)政“組合拳”作用下，集體林權(quán)制度改革全面、迅速地推進(jìn)，全國超過8成的集體林地完成了改革，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度得到了穩(wěn)定和完善，現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展獲得了強(qiáng)大動(dòng)力。實(shí)踐證明，統(tǒng)籌研究、綜合解決的做法，對(duì)整體地、系統(tǒng)地推進(jìn)林業(yè)財(cái)政政策體系建設(shè)發(fā)揮了重要作用。“十一五”的工作，已經(jīng)在一定程度、一定范圍上踐行了頂層設(shè)計(jì)的理念。但是，與黨中央的要求相比，我們對(duì)于頂層設(shè)計(jì)理念的把握還不夠深入。

二、頂層設(shè)計(jì)理念與林業(yè)財(cái)政政策

頂層設(shè)計(jì)的理念最初來自于工程建筑學(xué)。比如，要完成某一項(xiàng)工程，必須要思路一致、功能協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、資源共享、部件標(biāo)準(zhǔn)化，從全局出發(fā)，對(duì)項(xiàng)目的各個(gè)層次和要素進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。第二次世界大戰(zhàn)后，這一工程建筑學(xué)理念被西方國家廣泛應(yīng)用于軍事和社會(huì)管理，逐漸成為政府統(tǒng)籌內(nèi)外政策和制定國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要思維方式。改革開放以來，推動(dòng)我國各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要模式是“摸著石頭過河”，即先行試、大膽干、有錯(cuò)改。這種模式，為突破陳舊體制的束縛，迅速打開工作局面提供了方法論依據(jù)。如今，改革開放已愈33年，各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜、各種利益交錯(cuò)制肘，任何一項(xiàng)政策變動(dòng)已不可能再讓所有人獲益。先試先干再改的模式，讓國家付出了高額學(xué)費(fèi)，浪費(fèi)了諸多良機(jī)。因此，改革必須要有序進(jìn)行。運(yùn)用頂層設(shè)計(jì)的理念，就是為改革提供可遵循的“序”。將頂層設(shè)計(jì)理念運(yùn)用于林業(yè)政策研究，主要把握以下三個(gè)方面：一是根本性，即從根源和主要矛盾出發(fā)。根本性是頂層設(shè)計(jì)理念的首要點(diǎn)。只有把握了林業(yè)發(fā)展的根源和主要矛盾，才能使政策體系符合國家對(duì)于林業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略定位，滿足社會(huì)對(duì)于林業(yè)發(fā)展的主體需求。二是整體性，即從整個(gè)集體或事物的全體出發(fā)。整體性是頂層設(shè)計(jì)理念的核心點(diǎn)。要把每一項(xiàng)林業(yè)財(cái)政政策的設(shè)計(jì)，放之于整個(gè)林業(yè)乃至大農(nóng)業(yè)、大生態(tài)的全局中考慮，放之于全國一盤棋的總體中謀劃。三是系統(tǒng)性，即從相互聯(lián)系、相互作用出發(fā)。系統(tǒng)性是頂層設(shè)計(jì)理念的關(guān)鍵點(diǎn)。要始終從系統(tǒng)的角度來設(shè)計(jì)和完善林業(yè)財(cái)政政策，注重內(nèi)部的綜合平衡，確保政策體系高效、穩(wěn)定。

三、運(yùn)用頂層設(shè)計(jì)理念，是推進(jìn)林業(yè)發(fā)展的重要途徑

———從生態(tài)安全的角度看。林業(yè)“三個(gè)系統(tǒng)一個(gè)多樣性”是維護(hù)國家生態(tài)安全的基礎(chǔ)。森林生態(tài)系統(tǒng)是地球之“肺”，濕地生態(tài)系統(tǒng)是地球之“腎”，生物多樣性是地球之“免疫系統(tǒng)”，荒漠化生態(tài)系統(tǒng)是地球之“癌”。四者互為因果、缺一不可，不能厚此薄彼。長(zhǎng)期以來，對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性以及防治荒漠化的投入。今后一段時(shí)期，要在繼續(xù)保持對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)支持勢(shì)頭的同時(shí)，著力加大對(duì)保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性和防治荒漠化的投入力度。

———從生產(chǎn)促進(jìn)的角度看。育苗、造林、管護(hù)、撫育經(jīng)營(yíng)至成材是林業(yè)生產(chǎn)的有機(jī)整體，就像人從孕育、出生、養(yǎng)育、教育鍛煉至成才一樣。過去，受財(cái)力所限和形勢(shì)所迫，把主要精力用于造林及管護(hù)，在低水平保護(hù)了森林資源，推進(jìn)了國土綠化。今后一段時(shí)期，要在繼續(xù)支持造林和管護(hù)的同時(shí)，大力扶持良種苗木培育和森林撫育經(jīng)營(yíng)，并做好科技推廣工作。

———從區(qū)域發(fā)展的角度看“。十一五”時(shí)期，中央財(cái)政安排的林業(yè)財(cái)政資金的80%以上用于支持天然林資源保護(hù)、退耕還林等兩大林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程，其中天然林資源保護(hù)工程覆蓋東北、內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國有林區(qū)和長(zhǎng)江上游、黃河上中游地區(qū)的17個(gè)省（區(qū)、市），退耕還林工程覆蓋中西部水土流失嚴(yán)重的25個(gè)省（區(qū)、市）。除此以外，其他省（區(qū)、市）得到的中央財(cái)政投入很少。即便在同一省（區(qū)、市）內(nèi)，受工程區(qū)范圍的限定，相當(dāng)部分地區(qū)也得不到有效扶持。這種情況，盡管與林業(yè)的地域性相關(guān)，但違背了均衡發(fā)展的要求。今后一段時(shí)期，要逐步改變林業(yè)財(cái)政政策受制于重點(diǎn)工程的局面，增加對(duì)非重點(diǎn)工程省（區(qū)、市）的扶持，加大對(duì)非工程市（縣、區(qū)）的投入，并支持非重點(diǎn)工程省（區(qū)、市）出臺(tái)局部性生態(tài)建設(shè)和林業(yè)發(fā)展規(guī)劃，逐步使林業(yè)財(cái)政政策向普惠制目標(biāo)邁進(jìn)。