作者：羅紅 單位：中共安徽省委黨校

一、實(shí)施公共財(cái)政建設(shè)的基本要求

（一）究竟什么是公共財(cái)政

公共財(cái)政就是政府為了滿足社會(huì)公共需要，通過收支活動(dòng)實(shí)現(xiàn)對(duì)一部分社會(huì)資源的配置。公共需要具體來說很復(fù)雜，概括來說大致可分為兩大類：純公共需要，如國防、軍事、外交、國家安全、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等；準(zhǔn)公共需要，如社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房，以及大型的公共事業(yè)包括水、電、氣、煤、油、運(yùn)等，還有些基礎(chǔ)公共設(shè)施等等。屬于純公共需要由政府完全承擔(dān)，屬于準(zhǔn)公共需要?jiǎng)t由政府和個(gè)人按比例分擔(dān)。因此，在公共財(cái)政模式下，政府從事收支活動(dòng)的目的就是滿足社會(huì)公共需要。我國1998年提出構(gòu)建公共財(cái)政框架，1999年正式實(shí)施。當(dāng)時(shí)由于對(duì)公共財(cái)政的本質(zhì)內(nèi)涵缺乏準(zhǔn)確的理解和把握，所以實(shí)際操作中很多做法還是傳統(tǒng)的老一套，大量的政府資金用于生產(chǎn)建設(shè)，而非投向公共領(lǐng)域，滿足公共需要，尤其是與民生有關(guān)的資金投放嚴(yán)重不足，結(jié)果導(dǎo)致百姓上學(xué)難、看病難、就業(yè)難、住房難等一系列社會(huì)問題。16屆3中全會(huì)提出完善公共財(cái)政體制的戰(zhàn)略部署，并于2005年首次提出關(guān)注民生、以民為本的執(zhí)政理念，十七大以來進(jìn)一步提出推進(jìn)公共財(cái)政體制改革的具體要求。隨著政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，以及一系列改革舉措的實(shí)施，我國的財(cái)政正朝著公共財(cái)政的本位逐步回歸。

（二）基本要求

1.公共性：即公益性。財(cái)政資金的投放，必須以滿足社會(huì)公共需要和追求社會(huì)公益為宗旨，不能以贏利為目標(biāo)。

2.公平性：公共財(cái)政政策要一視同仁。財(cái)政分配制度對(duì)不同的階層、個(gè)人以及不同的經(jīng)濟(jì)成分，必須公平公正。

3.公開性：政府的財(cái)政收支預(yù)算要公開透明，對(duì)財(cái)政收入的方式、數(shù)量和財(cái)政支出的去向、規(guī)模等公眾要有知情權(quán)。圍繞著公共財(cái)政的基本要求，對(duì)如何推進(jìn)我國的公共財(cái)政建設(shè)，下面進(jìn)行逐一分析。

二、財(cái)政資金投放的公共性

為實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金投放的公共、公益性，當(dāng)前迫切需要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，更加關(guān)注民生。最近幾年我國政府加大了對(duì)民生方面的資金投入力度，但總體來看仍有不足。

（一）民生領(lǐng)域的資金投放現(xiàn)狀

1.民生概念的界定純民生——與民眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、保障性住房、文化等五個(gè)方面；泛民生——在純民生基礎(chǔ)上加計(jì)農(nóng)林水環(huán)保、交通以及中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付等與民生息息相關(guān)的支出。

2.增幅很大但占比仍低（1）從增幅看：2010年，全國財(cái)政支出8957億元，比上年增加13275億元，增長17.4%。其中教育支出12450億元，比上年增長19.3%；醫(yī)療衛(wèi)生支出4745億元，增長18.8%；社會(huì)保障和就業(yè)支出9081億元，增長19.4%；住房保障支出2358億元，增長30.7%；農(nóng)林水事務(wù)支出8052億元，增長19.8%。環(huán)境保護(hù)支出2426億元，增長25.4%。可見，政府加大了向民生領(lǐng)域投放資金的力度，用于民生方面的支出增幅，都超過了同期財(cái)政總支出的平均增幅（2）從占總支出的比重看：2010年中央財(cái)政“純民生”支出占總支出的比重18.4%，若將支“轉(zhuǎn)移支付”（要求地方主要用于民生領(lǐng)域）也列入其中，則接近40%。“十一五”時(shí)期，全國公共財(cái)政總支出31.9萬億元，“純民生”支出累計(jì)9.83萬億元，占比30.82%。這個(gè)占比與我國以往相比有了明顯提高，但與大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家相比，我國對(duì)民生領(lǐng)域的投入還有很大差距。例如美國是一個(gè)高稅收高福利的國家，2010年根據(jù)美國政府公布的數(shù)據(jù)，美國聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府財(cái)政6.萬億美元，其中，醫(yī)療保健，占總支出的17%；教育保障，占總支出的16%；養(yǎng)老保障，占總支出的15%；社會(huì)福利，占總支出的11%。社會(huì)保障（包括養(yǎng)老、醫(yī)療等在內(nèi)）及教育等的合計(jì)開支達(dá)到60%。特別是近幾年我國房價(jià)的一路暴漲，“買房難”引起百姓極大關(guān)注，而政府所應(yīng)承擔(dān)的對(duì)保障性住房建設(shè)的投入?yún)s嚴(yán)重不足。因此，還需進(jìn)一步加大對(duì)民生領(lǐng)域的資金投放力度。

（二）當(dāng)前增加民生領(lǐng)域資金投放的主要對(duì)策建議

1.繼續(xù)增加教育投入百年大計(jì)，教育為先。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》中提出：逐步提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，到2012年達(dá)到4%。2010年我國公共財(cái)政教育投入約14200億元，占GDP的比例3.57%，距離4%的目標(biāo)還差0.43個(gè)百分點(diǎn)。為如期實(shí)現(xiàn)4%目標(biāo)，必須拓寬財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)來源渠道：一是對(duì)外企及外籍個(gè)人，統(tǒng)一按“三稅”實(shí)際繳納稅額3%征收教育費(fèi)附加。二是全面開征地方教育附加。三是從土地出讓收益中按10%的比例，計(jì)提教育資金。但是，為了盡可能不加重納稅人稅負(fù)，避免地方政府過度依賴不可持續(xù)的土地財(cái)政，筆者建議進(jìn)一步提高國有企業(yè)紅利的上繳比例，將其中的一部分通過轉(zhuǎn)移支付專門用于教育事業(yè)，這既有合理性又有可行性。

2.繼續(xù)支持醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革針對(duì)2009年提出的深化醫(yī)改的五項(xiàng)重點(diǎn)改革：加快推進(jìn)基本醫(yī)療保障制度建設(shè)；初步建立國家基本藥物制度；健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系；促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化；推進(jìn)公立醫(yī)院改革試點(diǎn)。三年間全國財(cái)政資金投入新增11342億元。并已在推進(jìn)基本醫(yī)療保障制度建設(shè)、健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化等方面取得顯著成效。當(dāng)前醫(yī)改的重點(diǎn)也是醫(yī)改的難點(diǎn)。筆者認(rèn)為，首先要解決以藥養(yǎng)醫(yī)的問題，可以考慮成立藥品管理中心，接收公立醫(yī)院的藥品購銷權(quán)，醫(yī)院藥房改為其下屬的藥品調(diào)配中心，醫(yī)院不再經(jīng)營藥品。藥品管理中心負(fù)責(zé)匯總?cè)谢居盟幠夸洠⒔y(tǒng)一的藥品采購供應(yīng)管理信息系統(tǒng)，實(shí)施藥品集中采購、統(tǒng)一配送，從而切斷醫(yī)院和藥品之間的利益鏈。其次是讓公立醫(yī)院回歸公益性。目前，政府投入一般只占公立醫(yī)院總收入的6%—8%，僅靠這些投入，無法保證公立醫(yī)院的公益性。隨著公立醫(yī)院實(shí)行醫(yī)藥分開后，減少的收入或虧損，政府必須加大投入，并落實(shí)對(duì)醫(yī)院基本建設(shè)和大型設(shè)備購置、重點(diǎn)學(xué)科發(fā)展、離退休人員費(fèi)用和政策性虧損補(bǔ)貼等的投入，為公立醫(yī)院回歸公益性提供保障。

3.加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)“十二五”規(guī)劃中有一項(xiàng)約束性指標(biāo)，就是五年新建保障性住房3600萬套。到“十二五”末，全國城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率達(dá)到20%以上，基本解決城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難問題。針對(duì)保障性住房的投入力度不斷加大，資金不足是最大障礙。盡管一方面，中央財(cái)政不斷提高用于保障房的支出；另一方面，地方政府也不斷加大資金投入力度，提高土地出讓凈收益的比例、積極引入社會(huì)資金用于保障房建設(shè)。全國社保基金、保險(xiǎn)資金也已開始進(jìn)入保障房建設(shè)領(lǐng)域。但資金不足仍是最大障礙，為此建議：⑴中央政府的扶持資金再多一些，土地出讓金和公積金的計(jì)提比例再提高一些。⑵盡快建立責(zé)權(quán)對(duì)等的中央與地方間轉(zhuǎn)移支付制度，明晰中央和地方的職責(zé)和權(quán)利。⑶明確將社會(huì)保障性住房財(cái)政支出納入法定支出的范圍。⑷研究制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與保障性住房建設(shè)。