作者：張耀民 單位：銅川市財政局

農(nóng)村稅費改革以來，農(nóng)村政治經(jīng)濟發(fā)生了巨大變化，特別是近幾年國家各項惠農(nóng)政策的出臺和實施，進一步加大了對“三農(nóng)”的投入力度，通過向城鄉(xiāng)提供均等的基本公共產(chǎn)品及服務、逐步加大基層財政建設，我國縣鄉(xiāng)政府財政困難狀況大大改善。建立完善公共財政，加強財政基礎管理和大力推進基層財政建設，進一步推進財政的科學化、精細化管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為連接國家與農(nóng)民、城市與鄉(xiāng)村的重要橋梁，在提供農(nóng)村公共服務、新農(nóng)村建設中任務越來越艱巨。但在西部貧困地區(qū)，有許多縣鄉(xiāng)政府財政收支矛盾依然尖銳，制約著農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民增收、各項事業(yè)的發(fā)展以及財政自身建設。如何建立適應新形勢發(fā)展需要的規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制？如何通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制創(chuàng)新走出困境？筆者結合銅川實際對當前貧困縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設困境進行了一些思考。

一、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制存在問題

銅川市轄一縣三區(qū)，其中3個國家級貧困縣（區(qū)），1個省級貧困區(qū)。目前共有34個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，543個行政村，農(nóng)業(yè)人口44.96萬人。近年來全市財政收入雖增長較快，但收支矛盾依然突出。特別是鄉(xiāng)村基層財政，多年來由于財力原因僅能維持低水平運行。筆者認為有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不足，促進基層財政建設取得實質效果，應著力從事權與財力、財政體制以及制度建設等方面入手對現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制問題進行深入的改革和探索，目前困境主要有以下幾點：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無法引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導足夠重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為群眾利益的直接承辦者，是全面貫徹中省市各級政府一系列惠農(nóng)政策，落實扶貧濟困方針，促進社會公平正義的中間載體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在很大程度上要用有限的財力承擔更多的責任，甚至可以說，直接決定著國家宏觀調控的力度和成效。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在機構設置、人事制度、行政管理與具體業(yè)務分屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣（區(qū)）管理，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導對新形勢下的財政職能不甚了解，認為財政就是領導的會計、出納，隨意調、派、換財政工作人員，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政業(yè)務骨干人員向系統(tǒng)外流動性較大，嚴重影響了財政整體工作的連續(xù)和規(guī)范化管理。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權和財力不對等農(nóng)村稅費改革后，銅川市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村幾乎全部依靠上級財政的轉移支付補助維持基本運轉，自身可用財力較少，資金供需矛盾仍然突出。以經(jīng)濟中等縣、中等鄉(xiāng)的一個中等村為例分析，現(xiàn)階段要保證村級組織正常運轉最低需要4萬元。其中：村干部工資及補助1.46萬元，村級組織辦公費0.6萬元，計劃生育費用0.6萬元，突發(fā)性事件支出（主要指防汛抗旱、檢查評比支出）0.3萬元，生產(chǎn)經(jīng)營支出（主要指為發(fā)展生產(chǎn)而發(fā)生的各項成本和費用）0.4萬元，其他支出0.64萬元。從目前的實際情況來看，2008年全市543個村的平均收入（含各種轉移支付收入）為2.4萬元，尚有缺口1.6萬元，543個村的缺口總計1303萬元。鄉(xiāng)、村在上級財政的轉移支付資金上經(jīng)常爭搶，一定程度上也影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常工作運轉，更不用說興辦一些農(nóng)村公益事業(yè)。

（三）財政約束軟化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構膨脹，財政供養(yǎng)壓力劇增目前，銅川市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員普遍超編嚴重，雖經(jīng)歷次機構改革和多次清理，但始終未能走出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。其主要原因：一是財政監(jiān)管“缺位”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模大小和當?shù)刭Y源狀況如何，都要設置十幾個甚至二十多個部門，增事務增機構，減事務不撤機構，長此以往導致機構和人員極度膨脹，財政缺乏有效的制約；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“越位”。在實施公務員管理制度之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關進人沒有規(guī)范的約束和有效的監(jiān)管，在就業(yè)形勢艱難的情況下，人員進入的隨意性較大；三是國家政策“錯位”。一方面，國家對大、中專生的硬性招聘安排，對本來過剩的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構人員沒有很好裁減，使原來3-4人就可保證運轉的單位，人員短時期內竟成倍增加；另一方面，復轉軍人安置、民辦教師轉正等增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)，在撒鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的改革中，雖然下達了精簡人員的目標，但由于缺少有效的安置辦法，精簡人的工作難上加難，最終還是越減越多。此外，隨著計劃生育政策的深入人心，計生工作已由過去的全體干部一起抓變?yōu)閷Ｂ毴藛T常年抓；還有一些站所業(yè)務上劃區(qū)縣一級，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級形成大量的富余人員，造成人無事干，事無人干。然而，確保機關事業(yè)單位人員工資按時足額發(fā)放是各級的政治任務，這種極度膨脹的財政供養(yǎng)加劇了收支矛盾。例如銅川市某縣（區(qū)）2001－2007年，財政收入年均增長24%，支出卻增長了27%，其中工資性支出增長了1.5倍，財政收入大部分被人頭費吃掉。

（四）債務監(jiān)管化解機制不健全，貧困地區(qū)債務負擔沉重據(jù)調查，至2005年底，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計負債達到了34503萬元，鄉(xiāng)均負債235萬元；其中共有村級債務24155萬元，平均每村債務近45萬元。此后，進一步增加，巨額債務形成原因復雜。一類是舊債。主要是有的是原鄉(xiāng)、村干部為創(chuàng)政績，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織名義向銀行或個人借貸興辦企業(yè)，建設公益事業(yè)項目形成的；有的是村集體為“普九”、“兩基”達標而形成的；有的是因鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構膨脹，收支缺口較大，為彌補日常開支而舉債形成的；還有的是原基層干部吃喝招待等缺少監(jiān)管所形成的；有的是墊付稅款、彌補赤字、擔保扣款形成的，絕大部分根本無法回收。二類是新債。財政采取許多的獎勵措施積極促進舊債化解，已取得一些成效。但是，新農(nóng)村建設又加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債，主要是農(nóng)村基礎設施建設舉債，比如，農(nóng)村道路建設，“村民打底子，政府鋪面子，財政補助為水泥路面15萬元/公里，瀝青路面10萬元/公里”，這在平原地區(qū)也許適合，而銅川市的大部分山區(qū)路面，這樣的補助標準顯然偏低，造成了大量的資金缺口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成任務只有舉債。由于缺少收入來源，因此舊債還未還清，又添新債。加之目前缺少化解不良債務的利好政策和財務支持，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬戶多次因此被法院查封，因欠費而被斷電、停電等更是常事。在加大財政風險的同時，也進一步加劇了農(nóng)村社會的各種矛盾。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政理財積極性難以提高稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主收入大幅減少，而又缺乏新的財源增長點，村級基本無收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是上級財政給什么錢，花什么錢，對上級財政轉移支付補助依賴性很強。雖然現(xiàn)在人民群眾對政府期望值很高，總希望當?shù)卣鼙M可能為其提供更多優(yōu)質的公共產(chǎn)品和良好的服務，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)苦于財力匱乏，往往事與愿違，結果是群眾不滿意，政府自己也不滿意。在促進經(jīng)濟社會發(fā)展上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多是心有余而力不足，因此，更多的只能是等、靠、要，依靠上級財政部門幫助而發(fā)展，事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也只有這種辦法，別無他途。在一無區(qū)位優(yōu)勢，二無資源優(yōu)勢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)展的難度可想而知。