本文作者：張祖榮 單位：廣東商學(xué)院國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究中心

一、引言

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是有效分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)機(jī)制，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的主要手段，受到許多國(guó)家或地區(qū)的高度重視。目前，世界上約有104個(gè)國(guó)家或地區(qū)開辦了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，其中有18個(gè)國(guó)家在小范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)工作①。但是，國(guó)內(nèi)外研究表明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由于其風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)的的特殊性，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)難以成功。Wright和Hewitt(1994年)對(duì)美國(guó)等國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的研究表明，在沒有政府補(bǔ)貼的情況下，歷史上農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一切險(xiǎn)種(AllRisk)和多重農(nóng)作物保險(xiǎn)(MPCI)的商業(yè)化經(jīng)營(yíng)都以失敗告終，即農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。Sherrick(2004年)等人認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈的原因主要有以下幾個(gè)方面。一是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高損失率與高費(fèi)用率決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高保險(xiǎn)費(fèi)率，而農(nóng)戶收入大都偏低。二是除農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)外，農(nóng)戶可以利用多種風(fēng)險(xiǎn)分散方式，如采用多樣化種植和養(yǎng)殖、增加非農(nóng)收入比重、政府災(zāi)害救濟(jì)等。三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，商業(yè)性保險(xiǎn)公司不具有提供公共物品的特質(zhì)。Smith和Goodwin(1996年)、Shaik和Atwood(2002年)、Glauber和Collins(2002年)等人認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)以及逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)等也是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈的重要原因。庹國(guó)柱、李軍等人對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展歷程的研究也得出了類似的結(jié)論。基于以上原因，世界各國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)多采用政策性經(jīng)營(yíng)方式。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的根本特征是政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供經(jīng)濟(jì)上和法律上的支持，主要表現(xiàn)為政府財(cái)政補(bǔ)貼和立法推動(dòng)。因此，與商業(yè)保險(xiǎn)不同，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)涉及政府、農(nóng)戶、保險(xiǎn)公司三方行為主體。

近年來，中國(guó)政府高度重視發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，連續(xù)7年將相關(guān)內(nèi)容寫進(jìn)了中共中央一號(hào)文件，并制定了“政府引導(dǎo)、政策支持、市場(chǎng)運(yùn)作、農(nóng)民自愿”的經(jīng)營(yíng)原則。2006年頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》明確提出:“中央和地方財(cái)政對(duì)農(nóng)戶投保按品種、按比例給予保費(fèi)補(bǔ)貼，對(duì)經(jīng)營(yíng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司適當(dāng)給予管理費(fèi)用補(bǔ)貼，建立中央、地方財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系;將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為支農(nóng)方式的創(chuàng)新，納入中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系。”2007年，中央財(cái)政首次列支21．5億元對(duì)吉林、四川、新疆、江蘇、湖南、內(nèi)蒙古等6省區(qū)的主要農(nóng)作物保險(xiǎn)和能繁母豬保險(xiǎn)進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼。2008～2010年，中央財(cái)政的保費(fèi)補(bǔ)貼逐年增加到37．3億元、59．7億元和67．77億元，保費(fèi)補(bǔ)貼區(qū)域由2007年的6省區(qū)擴(kuò)展到全國(guó)的所有省區(qū)市，補(bǔ)貼險(xiǎn)種也由主要的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)展到農(nóng)房、農(nóng)機(jī)等領(lǐng)域。同時(shí)，各級(jí)地方政府也對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)給予了財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展產(chǎn)生了重要的推動(dòng)作用。近年來，中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展取得了較大進(jìn)展，特別是2007年以來，在中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼政策的支持下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。保費(fèi)收入由2004年的3．96億元增長(zhǎng)到2009年的133．9億元，年均增長(zhǎng)102．2%，保險(xiǎn)賠款由2004年的2．87億元增長(zhǎng)到2009年的95．2億元，年均增長(zhǎng)101．5%。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)呈現(xiàn)出業(yè)務(wù)快速發(fā)展、保障更加全面的良好局面。但是，隨著政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的不斷深入，范圍不斷擴(kuò)大，面臨的問題也日益突出。本文基于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行為主體的視角，分析政府、農(nóng)戶以及保險(xiǎn)公司在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中存在的主要問題及其影響，對(duì)中國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展提出一些政策性建議。

二、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中的若干問題及其影響

(一)政府方面

1．財(cái)政補(bǔ)貼制度不健全

(1)保費(fèi)補(bǔ)貼方式問題。目前，政策性農(nóng)業(yè)保障的財(cái)政補(bǔ)貼方式是，對(duì)于特定作物、特定風(fēng)險(xiǎn)，在省級(jí)財(cái)政部門承擔(dān)一定比例保費(fèi)補(bǔ)貼(25%)的前提下，中央財(cái)政給予相應(yīng)比例的保費(fèi)補(bǔ)貼。這種“一刀切”的補(bǔ)貼方式存在以下問題。一是一些農(nóng)業(yè)大省、財(cái)政弱省由于財(cái)政補(bǔ)貼能力有限，難以提供相應(yīng)的保費(fèi)補(bǔ)貼，使最需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障的地區(qū)反而更少地享受到中央財(cái)政的保費(fèi)補(bǔ)貼，而相對(duì)富裕的地區(qū)卻更多地享受到中央財(cái)政的補(bǔ)貼，產(chǎn)生補(bǔ)助累退效應(yīng)，因而不能很好地發(fā)揮政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障功能(朱俊生等，2009年)。二是由于中國(guó)各地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要作物和風(fēng)險(xiǎn)存在較大差異，采取特定作物和特定風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼的方式難以適應(yīng)各地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)差異和特色農(nóng)業(yè)的實(shí)際情況，從而削弱了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的效果。三是目前保費(fèi)補(bǔ)貼資金撥付環(huán)節(jié)多，到位滯后，有些地方政府甚至出現(xiàn)卡、扣保險(xiǎn)補(bǔ)貼的現(xiàn)象，降低了資金的使用效率。

(2)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼問題。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的基本動(dòng)因是解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈問題(Appel等，1999年)。但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈既有需求不足的原因，也有供給不足的原因。國(guó)際上，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼大多是保費(fèi)補(bǔ)貼和經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼同時(shí)進(jìn)行。但目前中國(guó)僅限于保費(fèi)補(bǔ)貼，對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)沒有給予相應(yīng)的費(fèi)用補(bǔ)貼，也沒有建立中央、地方財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系。(3)評(píng)價(jià)與監(jiān)督問題。評(píng)價(jià)與監(jiān)督是財(cái)政補(bǔ)貼制度的重要組成部分。2008年和2009年，財(cái)政部、保監(jiān)會(huì)等部門聯(lián)合開展的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專項(xiàng)檢查發(fā)現(xiàn)，保險(xiǎn)公司虛假理賠套取財(cái)政補(bǔ)貼、基層政府挪用補(bǔ)貼資金等違法、違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼已實(shí)施4年，補(bǔ)貼的效果如何?如何評(píng)價(jià)?怎樣預(yù)防補(bǔ)貼中可能出現(xiàn)的問題?怎樣避免補(bǔ)貼可能產(chǎn)生的負(fù)面影響?這些都是尚待解決的問題。

2．過度的行政干預(yù)

中國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開展有賴于政府推動(dòng)。事實(shí)上，地方政府承擔(dān)了很大一部分宣傳承保、查勘定損、理賠兌現(xiàn)等工作，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展起到了積極作用。但由于一些基層干部對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)存在偏差，把行政支持變成了行政干預(yù)，損害了保險(xiǎn)公司的合法權(quán)益。在投保方面，一些縣(市)只選擇自然災(zāi)害嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或耕地投保，有的甚至在發(fā)生災(zāi)害損失后才要求投保等，保險(xiǎn)公司面臨來自政府部門的逆選擇及不當(dāng)干預(yù)。比如，四川省瀘州市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)僅選擇了自然災(zāi)害嚴(yán)重的古藺縣和敘永縣投保水稻、玉米等險(xiǎn)種，而自然災(zāi)害較少的瀘縣僅開展了能繁母豬和少量的生豬保險(xiǎn)(王敏，2009年)。在理賠方面，筆者在廣東省、湖南省、江西省等地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往夸大受災(zāi)程度，千方百計(jì)讓保險(xiǎn)公司多賠，甚至對(duì)于一些不屬于保險(xiǎn)責(zé)任范圍的經(jīng)濟(jì)損失，也要求保險(xiǎn)公司予以賠付;有的地方則要求保險(xiǎn)公司在未發(fā)生賠款的情況下返還保費(fèi)。在直接干預(yù)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)管理方面，一些地方政府隨意要求保險(xiǎn)公司改變保單條款或降低保險(xiǎn)費(fèi)率，甚至為了截留保費(fèi)禁止保險(xiǎn)公司進(jìn)行必要的分保;有些地方政府還制定了對(duì)保險(xiǎn)公司的考核辦法，使保險(xiǎn)公司的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)遭到嚴(yán)重破壞(毛文博等，2008年)。諸如此類現(xiàn)象，違背了市場(chǎng)規(guī)律和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)原則，影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的正常有序開展。