作者：龐蘭強(qiáng) 單位：蘇州大學(xué)

一、新公共關(guān)系理論

（一）傳統(tǒng)官僚制理論的衰落

1、傳統(tǒng)公共行政及其理論基礎(chǔ)

傳統(tǒng)公共行政模式，又被稱為官僚制行政，產(chǎn)生于19世紀(jì)中期的政府改革運(yùn)動(dòng)。1854年的諾思科特——特里維廉報(bào)告和1870年的樞密院令，標(biāo)志著英國“公共服務(wù)以功績制為基礎(chǔ)的任命制度的開始和庇護(hù)制的逐漸衰落”;[1](p30)1883年的《彭德爾頓法》，使得政治中立的文官制度成為政府的人事管理依據(jù)，標(biāo)志著美國自1829年以來把公職作為戰(zhàn)利品酬勞得勝者、政黨直接執(zhí)政的“政黨分肥制”的終結(jié)。中立化、職業(yè)化、公開考試錄用、功績制、常任制的文官制度，既有效地克服了政府系統(tǒng)存在的裙帶關(guān)系和官場腐敗，又能吸納更多的社會(huì)精英以公共職業(yè)的方式提供高效率的政府管理和服務(wù)；既克服了行政人員與選舉官員共進(jìn)退所導(dǎo)致的政府行為和政策系統(tǒng)的非連續(xù)性，也提升了政府以“機(jī)會(huì)均等”的方式提供社會(huì)服務(wù)的公共精神。正因?yàn)槿绱耍碚摻缙毡閷⒄?wù)官與事務(wù)官加以區(qū)分的文官制度看作是現(xiàn)代公共行政產(chǎn)生的標(biāo)志。在19世紀(jì)末，這一模式受到美國伍得羅•威爾遜和德國馬克思?韋伯理論的深刻影響。因此，傳統(tǒng)國家行政模式又被稱為威爾遜——韋伯模式。威爾遜在1887年發(fā)表的《行政之研究》一文中，把“政治”與“行政”界定為涇渭分明的兩個(gè)領(lǐng)域：政治是制定法律和公共政策的過程，包含著民主的種種程序，如意見表達(dá)、投票和政黨活動(dòng)等；行政則是詳細(xì)、系統(tǒng)地執(zhí)行法律和公共政策的過程，包含著政府機(jī)構(gòu)及其程序；政治的憲政活動(dòng)為政府行政提供行為限制與秩序，但政府行政以自身的運(yùn)作規(guī)律保持著相對的獨(dú)立性；古德諾在1900年出版的《政治與行政》一書中，將威爾遜的政治與行政二分法進(jìn)行了進(jìn)一步的系統(tǒng)闡述，并認(rèn)為必須把行政置于政治的控制之下，但政治控制不應(yīng)超過它用以保證國家意志執(zhí)行的限度；否則，真正國家意志的自由表達(dá)就會(huì)發(fā)生困難，執(zhí)行也就沒有效率了。在[2](p41)20世紀(jì)20年代，隨著美國大學(xué)中越來越多的開展“為政府服務(wù)”的專家培訓(xùn)和科研教育，[3]公共行政開始獲得了合法的學(xué)術(shù)地位，其標(biāo)志是1926年懷特出版的第一本行政學(xué)專著——《行政學(xué)導(dǎo)論》。在此著作中，懷特將行政看作是管理和科學(xué)命題，認(rèn)為公共行政自身能夠成為一種超越價(jià)值的科學(xué)，它應(yīng)當(dāng)以追求政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)和效率為目標(biāo)[4]。如果說，威爾遜對傳統(tǒng)公共行政模式的最大貢獻(xiàn)，是通過政治與行政二分法界定了現(xiàn)代公共行政的獨(dú)立領(lǐng)域；那么韋伯的貢獻(xiàn)則在于，他提出的官僚制組織理論奠定了現(xiàn)代政府的組織框架和運(yùn)作機(jī)制，從而確立了官僚制在公共行政中的中心地位。韋伯認(rèn)為，建立在公事公辦、非人格化關(guān)系結(jié)構(gòu)、層級節(jié)制與專業(yè)化分工基礎(chǔ)上的官僚制，是現(xiàn)代文明和民主體制所內(nèi)含的維持法律、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)理性的必要條件與組織手段。準(zhǔn)確、速度、知識、連續(xù)性、靈活、統(tǒng)一、嚴(yán)格服從、摩擦少、成本低、結(jié)果的預(yù)見性，是嚴(yán)格的官僚制行政的特性，這使得它在技術(shù)方面優(yōu)于所有其它形式的組織。作為工具理性的官僚制，可以確保法律規(guī)則以邏輯嚴(yán)密、機(jī)械古板的方式應(yīng)用于實(shí)際情景，同時(shí)能夠保證行政管理的高效率。可見，韋伯從工具理性角度闡述的官僚制組織思想，與政治——行政二分法下執(zhí)行功能取向的政府行政是高度吻合的。因此，傳統(tǒng)的公共行政模式又被人們稱為官僚制行政[5]。韋伯認(rèn)為任何一種合乎需要的統(tǒng)治都有著合理性基礎(chǔ)。既然科層制能夠穩(wěn)定地運(yùn)作，并且呈現(xiàn)出等級制的權(quán)力矩陣關(guān)系，它必然也是以某種合理性作為其實(shí)現(xiàn)前提的。他認(rèn)為，科層制是特定權(quán)力的施用和服從關(guān)系的體現(xiàn)。具有特殊內(nèi)容的命令或全部命令得到特定人群服從的可能性可稱為“統(tǒng)治”，此處的統(tǒng)治不包括純粹暴力的控制，因而統(tǒng)治看來更多地限于自愿的服從。自愿的服從又是以形成個(gè)人價(jià)值氛圍的“信仰體系”為基礎(chǔ)的，作為個(gè)人，他必得深刻認(rèn)同信仰體系，才能取得行動(dòng)的一致性、連續(xù)性而不至于導(dǎo)致內(nèi)心的緊張，并最終獲得自愿的服從。韋伯把個(gè)人自愿服從的體系視為合理性或合法性體系，從而他對一個(gè)體系的認(rèn)識排除了價(jià)值判斷。也就是說，合理性并不表現(xiàn)在事實(shí)的好壞之分，而是存在于看它是否被人們在信仰上認(rèn)可，或者說，個(gè)人對一種秩序保持了它是一種合法秩序的信念，這就是這個(gè)秩序的“正當(dāng)性”（validity）或它之所以存在的合理性。在正當(dāng)性信念的支持之下，任何來自權(quán)威的命令都會(huì)得到個(gè)人的遵從，而不論這些命令是否來自統(tǒng)治者個(gè)人，或通過契約、協(xié)議產(chǎn)生的抽象法律條文、規(guī)章等命令形式。這樣一個(gè)合法性來源或正當(dāng)性信念可以分為兩大類別：一類是主觀的正當(dāng)性，包括情感的正當(dāng)性（多表現(xiàn)為情緒的接近、親和）、價(jià)值合理性的正當(dāng)性（相信一個(gè)秩序體現(xiàn)了個(gè)人的美學(xué)、倫理或其他價(jià)值）、宗教的正當(dāng)性（來自于對救贖需要秩序這一看法的認(rèn)可）；第二類是所謂客觀的正當(dāng)性，包括習(xí)慣的正當(dāng)性（對已經(jīng)成為過程或重復(fù)出現(xiàn)的事實(shí)的默認(rèn)，以及心理學(xué)意義上可表述為主要來自于外部壓力的從眾心理）、法律的正當(dāng)性（對法律體系無論是出于內(nèi)心的抑或外在的服從）。在這五種正當(dāng)性信念的統(tǒng)領(lǐng)、號召或驅(qū)使之下，由內(nèi)心向行動(dòng)的發(fā)展方向又可判明為四種不同的行動(dòng)類型：（1）情感類型行動(dòng)（情感的正當(dāng)性）；（2）價(jià)值合理性類型行動(dòng)（包括價(jià)值合理性和宗教合理性正當(dāng)性）；（3）傳統(tǒng)類型行動(dòng)（習(xí)慣的正當(dāng)性）；（4）目的合理性類型行動(dòng)（法律的正當(dāng)性）[6]。

2、傳統(tǒng)公共行政模式的基本特征

對傳統(tǒng)公共行政模式的認(rèn)知，理論界的看法大同小異。休斯將傳統(tǒng)公共行政模式的特征概括為四個(gè)基本方面：（1）政府按照等級制、官僚制原則進(jìn)行組織，以提供政府機(jī)關(guān)正常運(yùn)作的最佳方法；（2）政府一旦介入到某些政策領(lǐng)域內(nèi)，它就可以通過官僚制組織結(jié)構(gòu)成為商品和服務(wù)的直接提供者；（3）政治與行政能夠相分離，以確保責(zé)任性；（4）認(rèn)為公共行政是行政管理的一種特殊形式，因此，它需要一種終身制的、能夠同樣為任何政治領(lǐng)導(dǎo)人服務(wù)的職業(yè)官僚[1](p2)。傳統(tǒng)的公共行政模式被人們看作是一種與西方工業(yè)社會(huì)的政府管理相適應(yīng)的實(shí)踐模式，加拿大學(xué)者納德?薩維稱之為“工業(yè)社會(huì)的政府組織模式”、“19世紀(jì)的行政技術(shù)”。這種傳統(tǒng)的公共行政實(shí)踐模式有如下四個(gè)基本特征：一是政府組織及其結(jié)構(gòu)應(yīng)根據(jù)韋伯的官僚制（科層制）原則建立起來，嚴(yán)格遵守這一原則是政府運(yùn)作的最佳方式；二是公共物品及服務(wù)應(yīng)由政府機(jī)構(gòu)（官僚機(jī)構(gòu)）來提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分開，并且文官在政治上保持中立，這有助于責(zé)任制的落實(shí)；四是行政被當(dāng)作一種特殊的管理形式，必須由終身受雇的職業(yè)化的官僚來擔(dān)任[7]。彼德斯將傳統(tǒng)公共行政的信條歸結(jié)為六個(gè)方面：（1）政治中立的公務(wù)員制度，即公務(wù)員保持價(jià)值中立和非政治化；（2）政府部門內(nèi)部實(shí)行層級制和規(guī)章制度式的管理；（3）政府內(nèi)部組織的永久性與穩(wěn)定性，即公務(wù)員終身職業(yè)和“社會(huì)契約”式的職業(yè)保障；（4）制度化的公務(wù)員制度，并把它作為一個(gè)法人團(tuán)體進(jìn)行管理；（5）盡可能做到結(jié)果的平等，即提供標(biāo)準(zhǔn)化、無偏私的管理與服務(wù)[8]。我國有學(xué)者認(rèn)為，從總體上看，傳統(tǒng)公共行政模式具有如下四個(gè)基本特征：