作者：祝馬鑫

中央集權(quán)君主專(zhuān)制的管理體制是怎樣確立的，這種體制從世界范圍看有何特色，這種體制的結(jié)構(gòu)和機(jī)制存在什么問(wèn)題，這些問(wèn)題都有待于從理論上加以研究。現(xiàn)將個(gè)人一些不成熟的意見(jiàn)發(fā)表出來(lái)，敬請(qǐng)各位學(xué)者、專(zhuān)家、讀者批評(píng)指正。

一、變法運(yùn)動(dòng)與中央集權(quán)管理體制的確立

戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，中國(guó)社會(huì)進(jìn)入了封建社會(huì)。其重要標(biāo)志之一，是春秋中晚期各國(guó)強(qiáng)卿在其領(lǐng)地內(nèi)所推行的中央集權(quán)君主專(zhuān)制體制通過(guò)變法運(yùn)動(dòng)而制度化系統(tǒng)化了。各國(guó)變法的內(nèi)容、深度、側(cè)重點(diǎn)及其先后雖有所不同，但變法的目的及其實(shí)質(zhì)都是用以郡縣制為特征的中央集權(quán)的封建君主專(zhuān)制取代宗法等級(jí)君主制，這種政治體制的變革又以經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變革為前提，并且用法的形式使經(jīng)濟(jì)變革法制化，因此，變法的內(nèi)容既有政治的也有經(jīng)濟(jì)的，變法的要點(diǎn)如下:

第一，用郡縣制取代分封制，以實(shí)現(xiàn)封建君主中央集權(quán)的目的。分封制時(shí)代的社會(huì)本質(zhì)上是一種小國(guó)寡民的社會(huì)，各級(jí)君主的專(zhuān)制權(quán)力受到空間范圍的限制。各級(jí)封君對(duì)國(guó)土的管理分成兩部分:一為直接統(tǒng)治區(qū)，如天子的王徽、諸侯的“公室”、卿大夫之“家室”;一為間接控制區(qū)，如天子封給諸侯，或諸侯賜給卿大夫的土地。在這種體制下，封君的專(zhuān)制權(quán)力在直接統(tǒng)治區(qū)是完整的;在間接控制區(qū)，因國(guó)家主權(quán)受到空間的分割，其專(zhuān)制權(quán)力受到限制。一般講，當(dāng)下級(jí)封君依禮制盡到臣下的義務(wù)后，上級(jí)封君就無(wú)權(quán)插手其內(nèi)部的事務(wù)。郡縣制解決了分封制下君主權(quán)力在國(guó)家結(jié)構(gòu)上的有限性。地方長(zhǎng)官不再是封君，其職位不能世襲，國(guó)君可以撤換，因而由職位所派生的權(quán)力也不是永恒的;同時(shí)，地方長(zhǎng)官所掌握的主要是行政執(zhí)行權(quán)，決策權(quán)仍在中央，在決策上雖因地制宜有一定處置權(quán)，但權(quán)力極其有限。這樣一來(lái)，國(guó)君的意志便可貫徹到各級(jí)政府及社會(huì)各方面，包括最基礎(chǔ)的行政組織—鄉(xiāng)里。由此可見(jiàn)，以郡縣制為基礎(chǔ)的封建君主中央集權(quán)制的專(zhuān)制權(quán)力比分封制下的君主專(zhuān)制權(quán)力要大得多。

第二，廢井田，承認(rèn)土地私有制，以奠定封建中央集權(quán)體制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。據(jù)《漢書(shū)•食貨志》記載:“秦用商鞍之法，改帝王之制，除井田，民得買(mǎi)賣(mài)”。據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，允許土地買(mǎi)賣(mài)是土地私有制的一種標(biāo)志。土地私有必然引起土地兼并的發(fā)生，造成庶民的分化，一部分人上升為地主，一部分人成為流民或佃農(nóng)，還有一部分人成為處于分化邊緣的自耕農(nóng)。在這種情況下，如果廢除土地私有制，將歷史又倒退回去，不僅會(huì)遭到地主、商人、官僚的反對(duì)，甚至廣大的自耕農(nóng)也會(huì)起來(lái)反對(duì)。如果要維持土地私有制，失去土地的流民、佃農(nóng)跟奴隸社會(huì)的庶民不同，有較大的人身自由，他們會(huì)集體行動(dòng)起來(lái)，則成為破壞生產(chǎn)的潛在力量。在這種嚴(yán)重的階級(jí)斗爭(zhēng)格局下，需要一個(gè)表面凌駕于社會(huì)之上維護(hù)私有秩序的保護(hù)神—封建中央集權(quán)制國(guó)家。此外，土地兼并還帶來(lái)另一個(gè)結(jié)果，即國(guó)家賦稅、兵役、勞役的減少。按照法律，地主和自耕農(nóng)作為編戶齊民都應(yīng)承擔(dān)國(guó)家的賦役，然地主通過(guò)和官僚勾結(jié)或直接為官以逃避賦役。不僅如此，依附地主的奴蟀、徒附、佃客等人口在豪強(qiáng)地主勢(shì)力隱瞞保護(hù)下，也可以逃避?chē)?guó)家的賦稅，故大量的賦役都轉(zhuǎn)嫁到自耕農(nóng)身上。過(guò)重的賦役又會(huì)造成自耕農(nóng)破產(chǎn)，從而造成國(guó)家賦役減少。故從商較變法以來(lái)到秦漢歷屆政府都實(shí)行“以農(nóng)為本”、“重農(nóng)抑商”的經(jīng)濟(jì)政策，并采取各種財(cái)政、行政的手段打擊豪強(qiáng)地主、商人、官僚對(duì)土地的兼并，保護(hù)自耕農(nóng)經(jīng)濟(jì)，從而在一定程度上和期限內(nèi)，使地主和自耕農(nóng)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和商品經(jīng)濟(jì)保持大體協(xié)調(diào)發(fā)展，減緩自耕農(nóng)破產(chǎn)而淪為流民的過(guò)程，降低農(nóng)民起義爆發(fā)的頻率。從這里可以看出，封建中央集權(quán)政府在一定范圍內(nèi)為適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展在調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系緩和階級(jí)矛盾方面能發(fā)揮一定的作用。

第三，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的變革以及社會(huì)階級(jí)結(jié)構(gòu)的變化，各國(guó)均頒布法律，依法治民。由于等級(jí)君主制的解體，井田制的廢除，庶民的社會(huì)身份得到提高，人身自由得到加強(qiáng);另一方面，土地兼并造成自耕農(nóng)破產(chǎn)以及階級(jí)結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，人們階級(jí)地位有的上升，有的下降，造成社會(huì)動(dòng)蕩不安，要求加強(qiáng)國(guó)家的社會(huì)管理職能，許多重大的社會(huì)沖突，甚至要求國(guó)君親自來(lái)仲裁。這時(shí)僅依靠以禮制為基礎(chǔ)的習(xí)慣法來(lái)處理新的社會(huì)間題是不行的，于是各國(guó)紛紛制定新的成文法作為判斷是非的標(biāo)準(zhǔn)，如魏國(guó)制定的《法經(jīng)》，較明顯地體現(xiàn)地主階級(jí)的法律意志。該法共分《盜》、《賊》、《捕》、《雜》、《具》等法。其中以《盜》、《賊》兩篇為核心，正如《晉書(shū)•刑法志》評(píng)述的，“王者之政莫急于盜、賊”，封建社會(huì)法律的核心是保護(hù)以地主土地所有制為主要內(nèi)容的私有制。故李哩的《法經(jīng)》經(jīng)商鞍增修而在秦國(guó)推行，以后成為我國(guó)封建社會(huì)法律的基礎(chǔ)。

第四，實(shí)行官僚制，廢除世卿世祿制，這是各國(guó)變法中貴族勢(shì)力與新興地主階級(jí)斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)。李埋提出“食有勞而祿有功”，吳起提出“廢公族疏遠(yuǎn)者”，其核心是剝奪舊貴族的特權(quán)，以便讓那些從庶民中產(chǎn)生的新興地主階級(jí)的代表人物掌握政權(quán)。其次，廢除世卿世祿制實(shí)行官僚制，是封建君主中央集權(quán)管理體制的需要。所謂官僚制，實(shí)際是春秋及其以前在卿大夫家臣制基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的一種新人事管理體制。其特點(diǎn):1.官職不能世襲，而只能依憑能力和功勞由國(guó)家授予;2.官吏只能依據(jù)法律以及上級(jí)的規(guī)定行使自己的職權(quán);3.通過(guò)“上計(jì)”來(lái)考核官吏;4.依據(jù)官吏的實(shí)績(jī)予以獎(jiǎng)懲或升降;5.用律祿制取代食封制。君主通過(guò)官僚制便能完整地控制國(guó)家的人事權(quán)，從而達(dá)到君主“執(zhí)要”、群臣“四方來(lái)效”的目的，實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)。

二、中國(guó)封建中央集權(quán)管理體制的特色

封建中央集權(quán)并非中國(guó)獨(dú)有的制度，西歐封建時(shí)代也有過(guò);與西歐相比，中國(guó)封建中央集權(quán)的管理體制有自己的特色。

第一，中國(guó)的封建中央集權(quán)體制時(shí)間長(zhǎng)，僅以秦統(tǒng)一的公元前221年算起到1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)為止，封建中央集權(quán)制達(dá)2061年。不僅時(shí)間長(zhǎng)，而且是我國(guó)封建社會(huì)唯一的政體形式。西歐則不同，西歐封建社會(huì)有領(lǐng)主制、貴族民主制、等級(jí)代表君主制以及中央集權(quán)的君主專(zhuān)制。西歐的封建中央集權(quán)只是封建社會(huì)走向資本主義社會(huì)的一種過(guò)渡形態(tài)。在12個(gè)世紀(jì)的封建社會(huì)中，英國(guó)中央集權(quán)的君主專(zhuān)制僅占150多年，法國(guó)僅占200多年。

第二，無(wú)論在中國(guó)還是在西歐，中央集權(quán)的封建君主專(zhuān)制的基本特征是國(guó)家權(quán)力高度集中于君主個(gè)人，然集中的程度有所差別。比如在西歐，立法與司法權(quán)基本上為各國(guó)國(guó)王所控制，但由于等級(jí)代表君主制時(shí)代的代表會(huì)議在君主專(zhuān)制時(shí)代繼續(xù)存在，如英國(guó)的巴立門(mén)、法國(guó)的三級(jí)會(huì)議，當(dāng)國(guó)王實(shí)施立法、司法權(quán)時(shí)，多少還是受到代表會(huì)議的干擾，在中國(guó)就不存在這種干擾。皇帝的“圣旨”在通常情況下就是法律，任何人不得“抗”旨。國(guó)君對(duì)立法權(quán)掌握的程度也有所不同，西歐的專(zhuān)制君主從未取得唯一立法者的資格，國(guó)王在懲治臣民時(shí)常受到羅馬法、習(xí)慣法以及等級(jí)代表會(huì)的限制。在行政、人事權(quán)上，中國(guó)皇帝可以“乾綱獨(dú)斷”，在西歐則情況不一樣，當(dāng)一些人用錢(qián)買(mǎi)得官職后，就成為世襲官，國(guó)王無(wú)法贖回。在財(cái)政上，西歐專(zhuān)制君主從來(lái)沒(méi)有取得完全的征稅權(quán);在中國(guó)則不同，“中外之財(cái)，皆陛下(皇帝)府庫(kù)’，①。