作者：楊歡 臧玉磊 單位：河北經貿大學

我國改革開放三十年來，取得了舉世矚目的經濟發展、政治發展、法治發展和行政發展成就。具有鮮明的時代性和先進性特征的社會主義初級階段的法治行政正伴隨著中國共產黨豐富執政實踐而不斷發行政監督是指國家機關、政黨、社會團體以及公民依法對國家行政機關及其公務人員行使職權以及與職權相關的行為實施的監視、督促與審查。如果沒有監督,行政權力的行使就會偏離正確的軌道,出現腐敗,給社會公共利益造成危害。如何才能進行有效的制度設計和安排?本文擬從行政監督制度之于構建服務型政府的重要意義出發,基于制度角度闡述我國現行行政監督制度主要缺陷,以及如何構建符合服務型政府理念的行政監督制度。

一、行政監督制度對構建服務型政府的必要性

服務型政府是在公民本位、社會本位理念指導下,在整個社會民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府。[1](p2)它把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨。[2](p55)美國第四任總統麥迪遜曾說過:“人類若是天使,則政府無存在之理由;天使若統治人類,則政府無制衡之必要”。[3](p261)建設服務型政府,保證公共權力的規范運行并使其切實為人民謀福利,需要建立起完善的行政監督機制。

1.行政監督制度是構建服務型政府的重要環節。服務型政府強調的是廉潔行政和責任行政。服務型政府的建立本身就是強化政府責任和反腐敗的需要。責任政府是服務型政府基本內涵之一,如果沒有一套完備的政府責任約束機制,政府行為就有可能偏離為民服務的軌道,而走向為己服務,引發權力腐敗。責任行政強調政府對其履行的義務承擔責任并且不得擁有其主義務范圍之外的權力,也就是說,服務型政府同時也是有限政府。[4]政府的服務定位還將導致特權的消失和特權意識的弱化。失去了特權和特權意識,行政行為將會更加貼近其公共性,運用公共權力謀取私利不僅是行政道德的問題,而且也不具有制度化的基礎。服務型政府的透明、參與、公民控制等理念及其實踐將使腐敗失去滋生的土壤,而行政監督制度則是保證將上述理念實現的制度保證。

2.行政監督制度是社會主義民主政治文明建設的重要部分。黨的十七大報告明確提出:“我們必須適應國內外形勢的新變化,順應各族人民過上更好生活的新期待,把握經濟社會發展趨勢和規律,堅持中國特色社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的基本目標和基本政策構成的基本綱領。”作為支撐和制約民主權利的一系列均衡性制度安排,行政監督制度是社會主義政治文明建設的重要組成部分,也是保證社會公平正義價值的重要制度保障。正如德國政治哲學家奧特弗利德•赫費指出:"要成為正義的武器,劍只能失去它的雙刃性,從一開始就負起對正義的義務,認真地承擔起這種預先義務的嘗試,是現代政治設計的實踐方面。"在服務型政府大背景下,行政監督制度的完善也是政府合法性地位鞏固和為人民服務的價值終極訴求。

3.行政監督制度的完善是實踐“三個代表”重要思想,貫徹“立黨為公,執政為民”理念的重要體現。我國的政府是社會主義國家的政府,是人民的政府,是在黨的領導下履行國家政務職能的組織,必須率先垂范實踐“三個代表”重要思想,貫徹“立黨為公、執政為民”的本質要求,全心全意為人民服務。作為黨領導的人民政府,怎樣才能始終得到人民群眾的支持和擁護呢?說到底,就是要全心全意為人民服務,堅持用人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應來衡量政府的一切決策,堅持“一切為了群眾,一切依靠群眾,從群眾中來,到群眾中去”的工作路線,堅持權為民所有、情為民所系、利為民所謀,為群眾誠心誠意辦實事,盡心竭力解難事,堅持不懈做好事。優良的黨風是凝聚黨心民心的巨大力量,而完善的行政監督制度體系下方能保證我們黨領導下的公務員隊伍的純潔性。

二、我國行政監督制度的主要缺陷

我國傳統的權力監督體系雖然比較齊全,包括黨內監督、人大監督,政府、司法和人民群眾監督,但運轉效果并不理想。隨著社會轉型,其體系與運行機制的缺陷開始凸現。尤其與黨的十七大報告提出的“著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能,形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”[5]的要求尚有較大差距。具體表現為:

1.監督權力指向多元性缺失?，F代政治學關于權力制衡理論的一個重要原則就是監督指向必須與權力指向成逆向平衡配置,即權力作用對象必須具有對權力運用主體的監督權。任何一個健全的民主社會,監督指向都應當是自上而下、平行制約和自下而上的有機統一。否則,監督指向就會單一運行,從而加大權力的負效應。我國傳統的監督類型都是以自上而下的內部監督為主,平行制約和自下而上的監督明顯薄弱,致使權力長期在指向單一的狀態下運行,使得監督在實踐中被弱化。

2.行政監督法律法規供給不足。行政監督是一種法制監督,必須有法可依,依法進行。改革開放以來,雖然我國在行政監督立法方面己經取得了顯著成就,先后制定和頒布了不少有關行政監督和反腐倡廉的法律法規,但從總體上來看,有關行政監督的法律法規還不夠完善。一是己出臺的法律法規抽象原則多,具體操作規則少,法規質量有待進一步提高;二是法律法規空缺比較大,許多專門性的監督法規,還沒有制定出來,致使許多具體監督活動往往處于無法可依、無章可循的狀態。

3.行政監督主體設置失衡。雖然經過多年探索,目前我國已形成了多元化的行政監督主體,其在各自領域內也發揮了一定的作用,但由于各監督主體彼此之間缺乏密切的聯系和有效的溝通,沒有形成一個合理分工、協調互動的統一整體,致使行政監督工作出現不少“真空地帶”和“盲區”。具體表現為,監督機構權責交叉,職能分工不明確。我國現行監督體系是由不同的監督機構組成的一個多元系統,國家公職人員作為權力監督的對象受到多種監督。然而,現行各監督主體的職責和范圍并沒有清楚的界定,監督機構之間分工又欠明確具體,職責交叉重疊,由此在實際運行中常常出現以下問題:一方面是管轄的積極沖突,有利的事情爭相管轄;另一方面是管轄的消極沖突,無利的事情相互推諉。結果是監督機構和人員不少,實際效用卻不大。