作者：馮培麗

前不久，國務院總理溫家寶在國務院第四次廉政工作會議上明確指出，當前反腐倡廉形勢依然嚴峻，任務十分艱巨，專門提到了土地使用權出讓、土地和房屋征收征用中侵害群眾權益的問題。對此，他指出了兩方面根本原因，其一就是監督不到位和力度不夠，導致對權力缺乏有力約束。“建立健全懲治和預防腐敗體系，教育是基礎，制度是保障，監督是關鍵。”當前，厘清國土資源行政監督相關各方的職責，理順其關系，發揮國土資源領域行政監管的整體效能，構建有序監管、合力監管的監管格局，已成為當務之急。

現狀——

外部監督力度大并持續加大，內部監督體制創新填補監管空白行政監督是現代政治和行政體制的重要組成部分，也是現代行政管理的重要環節。我國的行政監督體系由行政機關外部監督和內部監督兩個體系有機組合構成。外部監督體系，主要包括政黨監督、國家權力機關監督、國家司法機關監督、社會團體監督、群眾監督和輿論監督六個方面。內部監督體系，主要包括政府機關內部的一般監督和專門監督。國土資源行政管理實現現代化，必須加強行政監督體系建設。國土資源領域行政監督力量的構成，既有行政監督的共同性，又有自身的獨特性，主要特點是：

一是外部監督力度大并持續加大。從2005年中共中央《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》明確提出要規范和完善土地使用權出讓制度，2009年中辦、國辦印發《關于開展工程建設領域突出問題專項治理工作的意見》將土地使用權出讓、礦產資源開發列入專項治理范圍，到2010年8月中紀委、最高人民檢察院、監察部和國土資源部聯合啟動國土資源領域腐敗問題專項治理，進行“兩整治一改革”（土地和礦業權交易市場整治，深化國土資源管理制度改革），國土資源領域的反腐倡廉工作力度持續加大。從這幾年查辦的案件來看，成效非常明顯。

二是內部監督體制創新填補監管空白。黨中央、國務院果斷決策，大力改革國土資源管理體制，加強對國土資源管理領域的內部監管。國土資源管理領域各有關部門（包括國土資源部門），不僅要受到來自本部門上下層級之間的一般監督和來自行政監察和審計部門的專門監督，還增加了國家土地督察機構的專門監督。在2004年全國土地市場秩序治理整頓中，國土資源管理體制發生了重大變革：一是實行省以下國土資源行政主管部門垂直管理；二是國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》明確提出建立國家土地督察制度。2006年7月13日，國家土地督察制度正式設立。這一重大制度變革的訴求，一方面是強化國土資源部門的行業指導和層級監管，另一方面強化土地督察機構對省級政府土地管理的監督，以加強中央對各地土地的管理和監督，促使垂直管理后的國土資源部門管理向領域共管的模式轉變。近5年來的實踐表明，這項制度對于促進土地宏觀調控政策和土地管理法律政策落實，具有獨特而重要的作用。

問題——

統籌協調、深度配合不夠，整體功能不強，缺乏監督合力當前，我國行政監督體系在不斷完善并取得成效的同時，依然面臨著統籌協調、深度配合不足的問題，行政監督體系整體功能不強，缺乏監督合力。一是監管力量職能交叉，權責和監督方式有待進

一步厘清。在監督實踐中，已有監督主體、方式、渠道多樣化，在豐富監督體系的同時，仍不同程度地存在職能交叉、權責和監督方式趨同的問題。監督合力當前主要體現在部門、地區之間密切配合查辦重大案件的協調機制和整體合力，而在查處一般案件方面，由于政府機關內外各種監督之間的關系還沒有理順，各種監督主體都不同程度地存在監督權限、方式、程序、范圍不夠明確具體等問題，彼此之間也缺乏聯系和溝通，工作中往往各自為戰，尚未形成一個嚴密有序、分工合作、協調互動、運行高效的有機整體。監督工作存在交叉和空白，有的問題多方插手，有的事情無人過問，有時還導致在案件受理、查辦移送、處理等工作環節中相互間的沖突和矛盾。

二是各監督力量之間尚未形成有效的常態化溝通協調機制。國土資源領域內部監督體系中的監察、審計、土地督察等專門監督中，對一些問題的調查、檢查等工作程序基本重復，某個部門作出處理后不向其他部門移送監督處理結果信息和資料，使得相同問題的違法者可能受到不同的處理。近年來，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國土資源部、交通部、建設部等涉及土地管理職能的國家部委，已就案件信息移交轉辦專門發文，建立了專門的機制。但在落實中，限于對一些問題在認定標準等方面存在差異，土地管理法律法規不完善、操作性不強等，給執行帶來相當大的困難，實施還有待進一步深化。另外，國家層面還缺乏土地共同監管的機制。盡管一些市、縣級政府部門已經做了一些制度性的探索，但由于更高層面協調上的制約，影響到土地共同監管責任的落實。

三是從窗口部門導入的外部監督信息處理、利用不夠。當前，12336國土資源違法舉報熱線開通已近2年，接到電話信件舉報的線索數量龐大，部信訪辦也常年接訪和接受舉報，已經形成了有效的線索來源。但由于案件處理上體制不順、執法監察部門聯動不夠、內部監督各力量缺乏整合等，信訪案件直接查處和轉到省級國土資源廳后的有效查處率低，涉及政府違法違規的案件轉到地方國土資源部門后查處難，使得舉報熱線面臨較高的訴訟風險。當前，有待整合內部監督中執法監察和土地督察的力量，發揮土地督察對政府違法的監督和制約作用，并理順國土資源部門與外部監督部門的業務關系和聯動機制。

四是內部監督各方關系有待理順，一般監督和專門監督均需強化。一般監督是國土資源部門上下層級間的相互監督。當前，要通過推進審批制度改革、加強規劃管理和完善計劃管理等使管理和工作方式跟上時代步伐，促進依法行政、轉變部門職能、加強內部管理，切實把權力和責任放下去，把服務和監管抓起來。專門監督是獨立行使職權的監察機關和審計機關對政府機關及其公務員的監督，當前國土資源領域的專門監督包括行政監察、審計監督，此外比較特殊的還有土地督察。近5年來，土地督察工作取得了積極、明顯的成效，顯示出獨特優勢，引起國務院領導同志的高度重視。但同時，其特殊的定位和職責，在履行過程中遇到了一些困難，主要是監督的獨立性不夠，監督權缺乏法律效力和法律保障，對內與國土資源部內有關業務司局的職權有待進一步理清，對內對外都存在信息共享和反饋、移交、聯動不足等問題，尤其是土地督察發現的土地違法違規問題和土地管理制度上存在的問題，有待形成及時向黨紀監督、行政監督、司法監督和組織人事等部門移交的穩定渠道，由此也影響到各地對被發現的土地違法違規問題“查事查人”全面到位，以及督察成果在部門內部轉化應用上存在一些“擠出效應”，都多多少少限制了土地督察工作的權威性和理論上應當發揮的成效。