作者：雷新華 單位：昆明大學

黨的十五大提出了依法治國,建設社會主義法治國家的治國方略,九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案又將這一治國方略納入了國家的根本大法。依法治國的關鍵在于依法行政。據統計,我國大約有80%的法律法規要由行政機關去貫徹落實,朱基總理于去年7月在國務院召開的全國依法行政工作會議上進一步強調了依法行政對建設社會主義法治國家的意義。國務院最近作出了關于全面推進依法行政的決定。要實現依法行政,就必須加強行政監督,因為失去監督,法律法規就難以得到正確實施,行政機關的權力就得不到有效制約,就會產生腐敗,導致專制,依法行政就會成為一句空話,依法治國,建設社會主義法治國家的目標也會落空。

行政監督是指對行政行為的監督,它是保障國家的行政活動依法進行的制度,具體來說,就是國家機關、政黨、社會團體和人民群眾,依法對國家行政機關及其工作人員的行政活動是否合法、合理和有效,實施的監察、督促、檢查和糾正的行為,我國現行憲法規定:“任何組織和個人都必須遵守憲法和法律。”這是國家機關及其工作人員活動的基本準則。江澤民同志曾指出:“要建立能有效約束濫用權力的制度,加強對各級干部的監督和檢查。”所以,加強對國家行政機關及其工作人員的監督,對于保障依法行政具有重大意義。

當前行政監督存在著幾個突出問題:

一是對行政立法監督乏力。根據我國現行憲法和法律規定,我國行政機關的立法可分為中央立法和地方立法兩個級別層次。中央立法包括國務院立法(制定行政法規)、國務院部委立法(制定行政規章);地方立法又包括省、自治區、直轄市的人民政府以及國務院批準的較大的市的人民政府的立法(制定地方性行政規章)。立法主體層次多,立法內容廣泛,因而在行政立法上出現有些法規和規章之間規定不一致,相互矛盾,甚至出現“依法打架”的現象。在部門和地方立法中,部門化傾向嚴重,自己為自己制定規則或借助立法擴權爭利,對應當承擔的責任和義務寫得很少,部門之間爭處罰權、發證權和收費權,部門化的痕跡比較明顯。更有甚者,有的行政機關從自身利益出發,巧立名目,制定不具備法律效力的“紅頭文件”,強令執行,凌駕于法律法規之上。這些“紅頭文件”成了人民群眾深惡痛絕的“三亂”之源。這些都與行政立法監督不力相關。

二是對行政執法監督乏力。我國現行憲法和法律對國家行政機關的執法監督已有一些規定,特別《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政監察法》等法律的施行,使行政執法監督初步做到有法可依。但還不全面,還缺乏力度。特別是行政機關外部對行政執法的監督對象、監督內容、監督步驟和監督程序等方面,還不完善,不具體,操作起來難度很大,實施監督時既怕失職又怕越權,顧慮重重,畏首畏尾,心存疑懼,往往從支持配合方面考慮多,從監督制約方面考慮比較少,使執法監督工作處于被動局面。而行政執法中存在的諸多問題,比如有法不依、執法不嚴、以權代法、重罰輕管、重利輕責,地方保護、部門利益等,都與監督不力有關。對執法監督乏力,造成法律施行出現問題。例如,森林法頒布后的一段時間里,不僅沒能有效的保護森林,反而亂砍亂伐成風;土地法頒布后,不僅沒能有力地保護已經十分有限的土地資源,相反亂占和亂批土地的現象有增無減;環境保護法頒布以后,不僅沒能切實有力地保護環境,環境狀況反而日趨惡化,從而使我國的森林、土地和自然環境沒有得到很好的保護。這些都是對執法監督不力,導致執法不嚴而造成的后果。

三是對行政機關工作人員監督乏力。依法行政的關鍵是依法治“吏”,這里所說的“吏”是指國家行政機關工作人員。他們手中都掌握著一定的權力,能否依法行使權力,其影響是很大的。目前,在行政執法人員中,確實存著執法犯法、以權謀私,不能善待百姓,敷衍塞責,粗暴野蠻的現象,有的執法干部長官意志,唯我獨尊,凌駕于法律之上,這不僅損害了政府的執法形象,也阻礙了依法行政、依法治國的進程。存在這些問題,既有行政監督主體組織不健全,職能不到位,監督力量偏弱的原因,也有行政監督的客體———國家行政機關工作人員對行政監督的重要性缺乏足夠認識,有意無意地反對、抵制、逃避監督的原因。從行政機關內部監督來看,現在雖然已制定了《行政監察法》,但又規定“監察機關是人民政府行使監察職能的機關”,隸屬于各級人民政府,在政府的領導和管理下進行工作。這樣一來,監察機關對政府組成人員的監督就有“兒子管老子”之嫌,其結果必然是監而不力。從行政機關外部監督來看,各級人民代表大會及其常委會作為國家權力機關,對行政機關及其工作人員的監督是最高層次的監督。但是,人大選舉和任命的只是政府的組成人員,而這只是行政工作人員中的極少部分。人大的監督也是很乏力的。人大監督對事不對人,一涉及到人上下左右就為難。法律規定,人大可以向政府組成人員進行質詢,但很少使用,主要是怕影響關系。至于權力機關罷免政府組織人員的例子更是少見。

加強行政監督,是切實全面推進依法行政的重要環節。從目前行政監督的現狀出發,加強行政監督應著重抓好以下幾方面的工作。

第一,建立和健全行政監督體制。行政監督,一方面是行政機關的內部監督,但更重要的是來自行政機關以外的強制性制約和廣泛的社會監督。首先,要完善各級人大及其常委會對國家行政機關的監督體制。我國憲法規定,各級國家行政機關由人大產生,對人大負責并報告工作,受人大監督。人大的監督是國家監督體系中層次最高、最有權威的監督。但是,這種規定是原則性的,實際上人大的監督體制還很不順。現在,各級人大都沒有設立專門的監督機構,這就給實施監督帶來困難。當前,人大要重點對國家行政機關制定的行政法規、規章和地方性規章是否違憲、違法問題進行審查,以保證國家法制的統一。為了使國家權力機關的監督能夠有效的付諸實施,應將監督的方式、標準、程序作出明確的法律規定,由原則變成具體的實施細則,使之制度化和規范化。其次,要完善“一府兩院”行政監督體制。即行政機關內部的監督體制和審判機關、檢察機關對國家行政機關及其工作人員的監督體制。現在,縣以上各級行政機關已建立行政監督機構,但還不健全,還需要進一步強化。就是要提高監督機構的地位,擴大其職權,加強其工作的獨立性和專業性,使其能夠真正發揮行政監督的作用。再次,要完善社會監督體制。社會監督也可稱為非國家機關監督,其主體包括政黨、社會團體、輿論機關、人民群眾等。社會各界運用舉報、檢舉、揭發、控告等形式和通過報刊、廣播、電視等輿論工具進行批評、揭露等有效方法實施監督,有利于公開揭露抨擊各種行政腐敗現象,促進國家行政機關依法行政,建設廉潔高效的政府。為了迅速制止當前存在的嚴重腐敗現象的蔓延,發揮社會監督的作用就顯得更為必要和迫切。