作者：尤光付 單位：華中師范大學(xué)管理學(xué)院

一、我國縣級政府行政監(jiān)督體系

我國縣級政府行政監(jiān)督運作的體制和機制在縣域政治體制改革與創(chuàng)新中迅速發(fā)展,已逐漸建構(gòu)起了由他律、自律和參與三個模塊所組成的三維監(jiān)督體系。屬于他律模塊的,有人大權(quán)力監(jiān)督、法院行政審判監(jiān)督和檢察院法律監(jiān)督所構(gòu)筑的權(quán)力制約監(jiān)督,有政協(xié)民主監(jiān)督所設(shè)置的體現(xiàn)協(xié)商性民主的非權(quán)力性監(jiān)督。他律模塊主要是從行政權(quán)運作的外部政治環(huán)境中以立法權(quán)、司法權(quán)、政治協(xié)商制約行政權(quán),體現(xiàn)憲政中的權(quán)力分工配合原則和民主、法治取向,其主體獨立,內(nèi)容明確,程序嚴格,方式規(guī)范。屬于自律模塊的,有上級機關(guān)的監(jiān)督、紀檢監(jiān)察部門的黨紀政紀監(jiān)督、組織部門的干部監(jiān)督和審計部門的審計監(jiān)督。自律模塊的監(jiān)督系統(tǒng)及其運作機制,因科層制中的管理控制職能而生,又因科層制的層級和幅度的互動而變,彰顯了沿管理層級與管理幅度而實施的考核、審計、督促、懲處等內(nèi)控機制。屬于參與模塊的,有縣域公民的監(jiān)督,有工、青、婦、行業(yè)協(xié)會等社團組織的監(jiān)督。參與模塊的監(jiān)督系統(tǒng)仰仗著民權(quán)、民生而風(fēng)生水起,表達著公民、社團等的利益訴求,自下而上地監(jiān)視和制約著行政權(quán)力。在這個三維監(jiān)督體系中,上級政府部門、縣委部門監(jiān)督中的紀檢監(jiān)察機制、層級監(jiān)控機制、復(fù)議機制、審計機制等最為重要,位于第一層;人大、政協(xié)監(jiān)督中的權(quán)力制約、民主協(xié)商機制等,在縣委的支持和憲政民主的保障下發(fā)揮作用,位于第二層;法院、檢察院監(jiān)督中的行政訴訟機制、反貪機制需依審案而啟動,可列第三層;公民個體、社會團體、新聞媒體監(jiān)督中的維權(quán)監(jiān)督機制和輿論監(jiān)督機制,主要是參與維權(quán),屬第四層。

二、我國縣級政府行政監(jiān)督體系的缺陷

首先,各監(jiān)督主體的權(quán)力發(fā)揮有待進一步加強。從他律模塊看,縣人大及其常委會監(jiān)督中應(yīng)然的權(quán)力與實然的權(quán)力有差距,監(jiān)督工作中的規(guī)范不夠、機構(gòu)不全、人手太少、力度不強等問題多年以來都是縣人大工作的難處所在。縣司法機關(guān)開展的司法監(jiān)督,本來就不多,有時個別地方政府認為其影響縣域經(jīng)濟發(fā)展和政府形象,因而有訴訟不出庭的情況,有復(fù)議、救濟不到位的情況,有行政訴訟受干預(yù)不讓原告勝訴的情況。縣政協(xié)的民主監(jiān)督,理應(yīng)有其代表的個體優(yōu)勢和組織優(yōu)勢,但縣域中民主黨派較少,界別構(gòu)成又因大量的農(nóng)村青壯年男女進城務(wù)工而顯出代表界別構(gòu)成上的不充分。從自律模塊看,上級監(jiān)察機關(guān)沒有人、財、物的實權(quán),無法真正對下級監(jiān)察機關(guān)進行實質(zhì)性的領(lǐng)導(dǎo),而同級政府的主要領(lǐng)導(dǎo)卻能夠直接或間接干預(yù)監(jiān)察部門的工作。當(dāng)?shù)胤嚼媾c中央利益、局部利益與整體利益發(fā)生沖突時,少數(shù)縣級政府領(lǐng)導(dǎo)由于受本地區(qū)利益的驅(qū)動難免為了自身的局部利益實行地方保護主義,干擾監(jiān)察工作,甚至為違紀違法者說情開脫責(zé)任。從參與模塊看,縣域公民、社團組織監(jiān)督這類監(jiān)督主體常缺乏充分的、自覺的、應(yīng)變的意識和行動,且其監(jiān)督結(jié)果的落實往往須依賴其他監(jiān)督主體的支持和行政救濟。

其次,監(jiān)督機構(gòu)有職責(zé)分工不明之處。紀檢部門抓黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的黨紀檢查,監(jiān)察部門抓政府部門的廉政和效能監(jiān)督,黨的組織部門抓干部監(jiān)督,審計部門抓經(jīng)濟監(jiān)督,在實際運作中存在職責(zé)交叉、分工不明之處。從目前查處一般案件的實際情況看,各監(jiān)督主體之間的隸屬關(guān)系、配合關(guān)系還沒理順,要么各執(zhí)一端,要么互相推諉,甚或相互掣肘,使監(jiān)督工作難免存在“交叉帶”和“空白帶”。

再次,適用的原則、標準和手段等有設(shè)計不周之處。近年來,我國在行政訴訟、行政復(fù)議、行政監(jiān)察、行政處罰、行政許可、政府采購、國家賠償、政務(wù)公開、黨內(nèi)監(jiān)督等方面出臺了若干法律或政策措施。但縣級政府行政監(jiān)督在適用中依照縣情而采取具體落實措施時不周密,使某些重大的監(jiān)督活動無所適從:一是民主集中制原則沒有詳細的事項、內(nèi)容、程序和方法等制度措施切實保障其貫徹執(zhí)行;二是已有的一些監(jiān)督、監(jiān)管法律法規(guī)缺少系統(tǒng)明確的標準、程序和供操作的方式,規(guī)定的內(nèi)容落后于實踐;三是對在一定條件下容易發(fā)生的違法違紀行為和不正之風(fēng),事前無有力的防范措施,事中對已出現(xiàn)的苗頭性問題不能及時察覺,使許多本來可以得到糾正的問題因無事前、事中的監(jiān)督而難以及時得到糾正;四是行政責(zé)任制應(yīng)有的環(huán)節(jié)(如講責(zé)、定責(zé)、履責(zé)、評責(zé)、追責(zé)等)不齊全,對違紀違法但不觸及刑律的行為如何處理,缺少配套規(guī)定,責(zé)任追究不到位;五是監(jiān)督方面應(yīng)當(dāng)具備的政務(wù)公開不充分,造成監(jiān)督信息不暢,讓監(jiān)督主體監(jiān)督不力。

復(fù)次,監(jiān)督者和被監(jiān)督者整體素質(zhì)有待提高。就監(jiān)督者而言,可能因民主、法治的觀念不強或氛圍不濃而不能在縣域熟人社會的氛圍中善于監(jiān)督。例如,監(jiān)督者不注意堅持原則、怕得罪人不敢實施過硬的監(jiān)督。就監(jiān)督對象而言,可能因認識不到位或自以為是,缺乏虛心接受監(jiān)督的意識。有的領(lǐng)導(dǎo)干部認為監(jiān)督是對他人的,甚至對監(jiān)督有反感和厭惡情緒,把來自各方面的正常監(jiān)督看作是對自己的“束縛”或“不信任”;有的領(lǐng)導(dǎo)干部將權(quán)力高度集中于個人手中,重大事項暗箱操作,凌駕于組織和群眾之上,拒絕、壓制和逃避監(jiān)督,美其名曰承擔(dān)責(zé)任、提高效率、減少麻煩。

三、完善我國縣級政府行政監(jiān)督體系的舉措

1.優(yōu)化權(quán)力制約

對縣域監(jiān)督而言,必須有一系列的作用于決策、執(zhí)行與監(jiān)督諸環(huán)節(jié)的制度設(shè)計,優(yōu)化權(quán)力制約,進而形成權(quán)力有效有序運作中相互制約、配合、協(xié)調(diào)的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)(如圖1)。

首先,行政權(quán)力分解與權(quán)力配置必須科學(xué),以便構(gòu)建起“結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴密、制約有效”的權(quán)力運行制度。依此,在領(lǐng)導(dǎo)班子層面,應(yīng)做好“減人”(精簡黨委班子職數(shù))、減層(減少副書記職數(shù))、減線(擴大黨政交叉任職比例),進而解決好組織推薦與群眾直選的關(guān)系,處理好黨內(nèi)分工與黨外分工、初次分工與日常分工、專任分工與兼任分工的關(guān)系,保證領(lǐng)導(dǎo)班子既對上負責(zé)又對下負責(zé)。在政府運作層面,要解決好縣級政府的職能轉(zhuǎn)變與定位問題,解決好縣域經(jīng)濟發(fā)展中的政府導(dǎo)向問題,解決好決策權(quán)、咨詢權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互分離、制約與協(xié)調(diào)問題,解決好行政審批中受理權(quán)、審核權(quán)、批準權(quán)、復(fù)查權(quán)的相互分離問題等。

其次,行政權(quán)力分解、配置科學(xué)后,應(yīng)強化縣域人大監(jiān)督。一是縣委要重視人大建設(shè),從組織、人事上保障和支持人大及其常委會對縣級政府的監(jiān)督;二是要明確縣人大及其常委會對縣人事、財政和法治的監(jiān)督事項和程序手段,要使質(zhì)詢、罷免、撤職、調(diào)查、審議和批準等方式規(guī)范且具體明確,要適當(dāng)引進聽證機制、信任表決機制和彈劾機制;三是要提高縣人大代表的監(jiān)督權(quán)能。這方面應(yīng)采取措施在保持現(xiàn)有的縣、鄉(xiāng)兩級人大代表的直選的組織和程序的同時,完善候選人提名制,增設(shè)競選程序,將劃分單名制選區(qū)并實行地區(qū)選舉與屆別選舉相結(jié)合,并完善候選人介紹和競選機制。[1]同時,必須盡快改善法律監(jiān)督。其一,在行政訴訟、檢察監(jiān)督、司法審查、反貪肅貪等方面可以吸收外國先進的、成熟的做法和中國已有的某些有益經(jīng)驗;其二,處理好司法機關(guān)與縣人大、縣委的關(guān)系。一般應(yīng)通過正常工作定期或不定期匯報制、重大問題的討論和決定事項在事先請示報告制、重要工作的雙向聯(lián)系制、任免或評議工作與縣委有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的碰頭會議制等制度性的措施來體現(xiàn)縣委領(lǐng)導(dǎo),并保證司法機關(guān)真正實行垂直領(lǐng)導(dǎo)和嚴格按照有關(guān)的法律和程序?qū)嵭歇毩刹臁ⅹ毩⑥k案和獨立審判;其三,除了公開審判、律師辯護、司法機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)控、當(dāng)事人的上訴、法官的職務(wù)激勵保障之外,還要健全縣人大常委會對司法監(jiān)督的再監(jiān)督。