作者：劉哲 單位：武漢大學政治與公共管理學院

所謂行政文化,一般指行政活動過程中,影響甚至決定行政參與者行為的一系列行政思想、行政意識、行政理念、行政心理、行政道德、行政習慣、行政規則等,這些文化要素對于行政管理體制的確立與發展、行政決策活動的展開、行政法治化建設的進程、行政人員的行為道德狀況等都發生著極為重要的影響,從而形成特定的行政體制文化、行政決策文化、行政法治文化、行政道德文化等。①任何一種行政文化都不是主觀意識的產物,而是適應特定的社會經濟、政治發展的需要,在一定的社會文化背景下形成發展的。

法國歷來被稱為“謎一樣的國度”,法國是最講“民主”、“人權”的地方,卻偏偏又為新興的法西斯主義提供了極其肥沃的土壤,以至于近年來極其右翼的國民陣線一類的組織迅速崛起;法國有嚴格的法律,卻禁止不了丑聞的迭出;法國人能創造出先進的政治思想,卻未能建立起一個保障社會穩定的政體……法國人為什么會出現這樣兩種截然相反的行為?法國社會為什么會產生如此矛盾的社會現象?法國政府為什么會作出如此令人費解的政治行為?歸根結底,其主要原因可能就是因為法國有自己十分獨特的傳統行政文化。由于歷史的、傳統的、文化的因素,法國的傳統行政文化對近代法國政府的行為產生了非常突出的影響,主要表現在法國獨特的傳統行政理念、獨特的傳統行政習慣、獨特的傳統行政規則、獨特的傳統行政思想、獨特的傳統行政體制文化等五個方面。由此,有必要從這五個方面對這一問題進行初步的探討。

(一)獨特的傳統行政理念對法國政府行為的影響。法國雖然是法治國家,卻以行政規定治國。這種固守的理念(或稱之為觀念)甚至已經上升到了可以作為政府象征理念的高度,在政府行政過程中,這個缺乏合法性的固守理念已經成為政府行為的規范標準。從法律條文的制定上來看,法國是近代史上的發達國家,19世紀初,法國制定的《拿破侖法典》至今還影響著世界法學界。但是,從法律的執行上來說,法國社會卻極不規范。從理論上講,法律代表一種社會的中立和社會的公平,其制定要經過議會的討論,并且一經制定就不能輕易修改,所以法律是一種長期行為,有濃厚的滯后性;行政規定卻代表了一種政府的政策取向,不同的部分可以發布不同的規定,也可根據情況隨時變動,所以它常常是政府的一種短期行為,針對性很強。可以看出,一個社會的法律理論上應該高于政府的規定或條例,如果兩者發生了沖突,法律應高于條例,條例要受法律制約。在法國,很少聽到人講法律規定是如何如何的,但是,卻可以經常聽到講政府規定是如何如何的。換一屆政府就換一種規定,一個規定一個樣子。所以,許多社會的不公平事受阻于行政規定卻不受阻于法律。而許多法國公民根本分不清法律與行政條例的關系,不知道在現行條例與法律相抵觸的情況下,他仍可依據法律賦予其權利向現行條例抗爭。即使有人搞得清兩者的關系,但強大的政治勢力、冗長的司法程序和昂貴的律師費用,也使人望而卻步。②法國這種獨特的行政理念所導致的直接后果,就是政府和人民對法律的漠視和對政府行政條例的盲目推舉。在法國,法律似乎成了一件擺設,行政條例倒是執法的準則,行政條例對現實不斷地調整,幾乎成了法律的化身。所以,在美國找律師、打官司、上法庭是常有的事情;而在法國,找律師是不得已而為之的事情,并且很有可能找了律師,花不少錢,官司卻沒打贏,即使官司贏了,冗長的司法程序以及由此造成的昂貴的律師費用也令人生畏。在法國,訴訟案不是以月日計算,而是以年計算,報紙上常有報道,某某官司打了幾年、幾十年才有結果。

(二)獨特的傳統行政習慣對法國政府行為的影響。法國雖然是市場經濟,但是官商氣十足。在法國,企業與政界的關系相當密切,很多大企業老板是從政界下來的司局級干部,與政界人物出自相同的學校,同屬于社會上的精英分子,經常游走于各部委和各大企業之間。每個大企業都有自己的政治勢力,或在中央政府、或在地方政府。不僅政客與大企業官官相護,法國社會各種行會也是利益集團,如醫生有醫生工會,律師有律師工會,建筑師有建筑師工會。這些工會,如醫生工會,都加入某種程度的保險,背后有保險公司,在出現醫療事故的時候,保險公司就出來維護其利益。所以,訴訟案件控告律師,或醫療事故控告醫生都難以成功,社會上因此也極少發生此類案件。法國的這種以官商一氣行政習慣為特征的傳統行政文化也有其深厚的歷史文化淵源。早在法國中世紀的王權時代,封建統治者為了加強對外擴展的經濟實力,改善國家的財政狀況,就曾積極推行重商主義政策。亨利四世時代(1589~1610年),國家曾采取許多有利措施,鼓勵和扶持工商業的發展。到路易十四時代(1661~1715年),更加積極推行重商主義政策。當時的財政大臣、著名的重商主義者科爾伯就曾利用國家財力創辦了上百個“王家手工工場”,這種工場在當時以政府的壟斷地位為依靠,實際上是最早的典型的“官商一氣”現象的產物。③另外,科爾伯還采取了一系列降低稅率、發放貸款、保護關稅等措施來促進工商業的發展,在當時社會各行業普遍不景氣的條件下采取了更多的向工商業傾斜的政策,重商主義傾向表露得淋漓盡致。法國資產階級大革命之后建立的資產階級政府,在確立資本主義自由競爭經濟體系的同時,也流露出重商主義的政策傾向。如拿破侖政府曾大力提倡實行保護關稅、擴大國家定貨、制定專利權制度、設立工商部、創辦法蘭西銀行等措施,力圖利用政府權力對工商業進行保護性的干預。這正象法國經濟學家弗朗索瓦•卡龍對整個19世紀法國經濟特征所做的概括那樣:“它是模棱兩可的,這是因為他提倡自由又保持官僚政治干涉主義的傳統。”④法國的這種官商勾結行政習慣的傳統行政文化,無疑極大地影響了第二次世界大戰以后歷屆政府在管理經濟方面大力推行企業國有化,采取既容許國有企業和私人企業都具有生產經營自主權,又加強國家計劃調節和政策誘導的對策;同時,這種行政文化又成為這種對策之所以得到法國經濟界廣泛接受的一個潛移默化的因素。

(三)獨特的傳統行政規則對法國政府行為的影響。法國推行政治事物透明化,行賄受賄時有所聞,只是在英國、美國,政治人物一出丑聞多半就得斷送其政治生涯,而在法國則還很有可能繼續從政。1993年,法國出現了左派總統、右派總理,第二次出現左右派共治的局面。內政部長巴斯嘎所在的政黨因為接受非法政治現金而遭到司法調查,牽涉到當時的政府閣員。為了阻止法官的深入調查,他利用法官的岳父給法官設陷阱,并為此非法監聽國會議員。該事件被曝光后,國內國外政界嘩然,但是,當時的總理出面做了擔保,稱此案沒有不法行為,就此平息了此案。后來,美國人報道這件事情的時候,感嘆如發生在美國,這位內政部長早就下臺了。1996年去世的法國前總統密特朗曾經在法國政壇上給世人留下過很深的印象,他的私生活也同樣豐富多彩。密特朗不僅有情人,有私生女,而且私生女出世后密特朗還能競選上總統;而且其情人事件被媒體披露以后,他還能再度當選總統。密特朗競選時他的競選對手甚至沒有以此事對密特朗進行人身攻擊,損害其名譽。是不是法國人特別寬容?這件事令人百思不得其解。但是,答案卻令人震驚,這絕不是寬容,因為對方也是同樣!長期以來,似乎沒有聽到過關于法國政界人物的丑聞,好像人人都是正人君子。但是,有一點必須明白,在法國,大家在政治上互相攻擊的都是對方的觀點以及他所執行的政策,用中國人的話講,多是“政治問題”和“經濟問題”,而個人生活問題(“作風問題”)對于法國政壇來說僅僅是“小節”,大家都在遵守這個不成文的規定。如果有人一定要從這方面發難的話,那么丟臉的不見得就是被披露者,而很可能是披露者,甚至日常生活中與法國人交談,也很少談及私事。法國政壇上的這種現象在國際上是很特殊的。事實上,在法國政壇,政界人物都在遵循著一條游戲規則,即不得對政敵的個人隱私問題進行攻擊和揭露。并且隨著這種默契的穩固,大家遵守的這種規則已經上升為一種公認的行政規則,作為法國傳統行政文化的一部分,極少有人敢公然違背這種規則。