作者：段林萍 單位：中國人民公安大學

新時期提出的社會管理創新是對原有維穩體制的突破，它實際上是黨的十七大提出的以人為本的科學發展觀的具體實踐。社會管理創新強調最大限度地激發社會活力、增加和諧因素，強調民眾的滿意度、幸福感，將對政府的評價尺度由以前政府自我設定的政府主動性陳述變為民眾的客觀評價，根本目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業，為黨和國家事業發展營造良好的社會環境。

社會管理創新是為適應我國經濟社會發展的總體形勢而提出的一項重大戰略舉措，是改革的一部分，其學理基礎是明晰的，即主要建構在政治權力與社會權利、國家與社會關系的理論上。

（一）社會管理創新是權力實現方式的變革，強調權利本位，與權力來源具有一致性社會管理創新是新時期深入貫徹科學發展觀的具體體現。科學發展觀第一要義是發展，核心是以人為本，是以政府管理功能與服務功能為主體的權力實現，是對既往政治統治功能的替代性轉換。這是對政治權力與民眾權利、社會權利關系的具體實踐，在學理上具有切實的證明力。政治權力與民眾權利的關系的規定，是現代政治的核心命題之一，也是政治學的元理論。政治權力源于民眾權利，是民眾在人類文明進化過程中的理性選擇。政治權力的首要特性應是資源的公正性分配、利益糾紛的公平性處置和政治規則設置的正義性安排，也就是政治的公共性原則。政治的公共性原則，闡釋的是民眾權利的第一性與政治權力的第二性。政治權力存在的目的只能是服從于民眾利益，只能是對民眾權利的保障和實現，而非規定、產生民眾權利。公共權力的設定是為了社會成員權利得到更好的行使和實現，權力的運行以實現、保障權利為目的，權力必須始終滿足權利的要求和主張，并最終接受權利的平衡和監督；權力一旦為權利異化，則權力必須受到權利主體的定期改造。民眾權利按實現的方式，可分為積極權利與消極權利。消極權利是社會成員擁有的只受道德限制的基本資格，這是個人的全權自由，是無須受到其他制約而應享受的權利；積極權利是個體無法實現而必須得到其他權力救濟才能實現的權利，比如受教育的權利、社會保障的權利，這是政治權力的責任與義務。政治權力承認、分配與救濟權利的正義性是政治權力存在的基本理由，也是政治權力獲得社會成員認可、忠誠與信仰的基礎。按照權利的內容，民眾的基本權利可以分為政治、經濟、文化和社會權利，其中社會權利是指公民的生存權、居住權、健康權、勞動權、受教育權和資產形成權。在這方面，社會管理創新的責任就是以管理、服務的方式實現政府對公民社會權利的保障，符合權力—權利理論的基本原則。

（二）社會管理創新強調對弱勢群體權利的保護，符合個體權利是群體權利基石的觀點社會管理創新的核心內容之一就是以民生發展為主導推動社會發展。民生，即民眾基本生活問題，包括就業、社會保障、公共教育、基本醫療衛生四個方面的政府基本公共服務，與社會成員的生活息息相關，尤其是對弱勢群體的保護問題，更體現出政府權力公共性的實現。公共性是政治權力的根本屬性，反映政治權力的理性期待和人類文明的發展成果，強調權力為社會利益的整體實現的核心價值，表現為對社會資源分配的公平性、對社會糾紛處置的公正性、對社會規則設置的正義性。民眾權利具有相對的個體性，社會整體利益、群體利益的實現最終取決于相對共同利益意義上的社會個體的權利的實現。無視、忽視、蔑視弱勢群體的利益，會使政治權力形成侵犯公民權利的制度慣性，惡化社會治理環境，導致整體權利的維護出現障礙；任何個體權利、特定群體權利的實現于社會整體利益的實現都具有決定性價值，對弱勢群體的權益保障是民眾群體權利保障的屏障，其象征性、指導性價值是群體權益保障的指向標。以民生發展主導的社會管理創新是權利主導的權力變革的社會體現，弱勢群體利益保護優先法則，確保了社會管理體制改革和政策改革的公平正義取向。

（三）社會管理創新強調社會利益的實現是政府管理績效建立的基礎政府政策的公共性法則的另一面，就是強調政府管理績效價值須有合法性支撐，需要以社會共同利益實現作為民眾支持的支撐點。政府管理首先強調的是秩序供給，即在資源配置時習慣性地優先照顧既得利益階層的利益格局的維持，保持既得利益階層在資源分配中所得份額、占有次序與付出代價的優勢地位是任何政治權力決策行為的出發點，但社會管理創新卻強調社會整體利益的實現，以公共資源的組織和配置、公共產品和公共服務的供給確定、實現、維護、分配、發展社會共同利益，以爭取社會成員的認同與支持。換言之，就是以政策的合法性取代績效的有效性，以贏得民眾對政治體系的支持，建立更為牢固的統治基礎。有效性法則往往是指政府政策的績效奉獻，即以經濟增長的成果換得民眾對政治體系的信任，其核心在于政府政策持續性的財富供給，但這種單純的政績依賴在復雜的社會發展過程中存在無法克服的變數與局限。在此情況下，政府以分配的正義實現財富的公平配置，贏得民眾的認同與忠誠，累積善意情感，從而容允、寬容甚至支持政府政策的失誤，節約控制成本，提升治理效力。這種以上下共識為基礎的支持性服從，即權力統治的合法性，顯然是權力實現的更有效方式。其前提是民眾知曉決策過程、明了政策執行結果并能有效監控政策執行，其中決策目的的公共性、決策過程的大眾參與性至為關鍵。

因此，社會管理創新強調體現大眾目的與社會參與，是政治權力合法性特征的具體實踐。

（一）經濟改革發展的必然要求經過新中國成立60多年尤其是改革開放30多年的發展，中國改革開放和社會主義現代化建設取得了新的巨大成就，成為世界第二大經濟實體。經濟增長不只會帶來財富的增長，亦會造成社會的巨大變遷，促進社會轉型的不可逆轉。經濟增長及財富的分配，促使城鎮化進程的加快，使社會成員的流動成為可能，一方面勞動力人口的自由流動是市場經濟的天然要求，但另一方面，社會經濟現代化破壞了傳統社會的基礎和紐帶，原有的“熟人社會”裂變為“陌生人社會”，疏離感、剝奪感造成脫離故土的農民更易產生焦慮、愁悶的消極情緒。同時，城市化過程增加了公民的權利自覺，因為比較導致的不滿情緒使生活焦慮升級為權利焦慮，從而易產生挫折感、失敗感，要求重新劃分社會等級的呼聲會日漸高漲；靠單純的經濟績效支持的政治權力為求得民眾的認可，會制造經濟增長的樂觀情緒和增長成果帶來民眾生活條件巨大改善的理想，這就會增加社會成員對未來的期待與自信，促成需求和期望的爆炸性膨脹。一旦經濟增長水平稍有下落或發展成果分配持續性的不公正導致無法滿足民眾急劇膨脹起來的需求和期望，就會形成群體性的社會挫折感，政治反對的力量與基礎開始匯聚，提出增加流動機會、開放政治通道的參與要求；但由于政治權力的改革步伐緩慢，體制性吸納民眾參與要求的能力、制度化水平無法滿足民眾參與要求的增長，易形成規模性的反抗運動及體制外的參與，導致政治不穩定。這種改革帶來不穩定、經濟現代化導致政治衰敗和政治危機的分析范式，是亨廷頓的經典分析模型，已為發展中國家的變遷過程所驗證。“經濟發展遠沒有促進政治穩定，反而趨于造成政治上的動蕩”，“現代性帶來穩定，現代化引起動亂”（亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，上海人民出版社2008年版）。亨廷頓的政治變遷—政治穩定理論，對處于轉型期的中國仍有借鑒意義。中國的經濟發展模式仍是城市拉動、鄉村發展滯后。以增長促進消費的典型發展中國家增長型模式，在經濟增長達到一定規模之后，必然面臨社會財富的分配問題，如何削弱特權階層的特殊利益，縮小城鄉之間、地區之間的收入差距，促進收入分配的基本公平，在就業、教育、住房、社會保障等方面體現政府二次分配的正義性安排，是對政府責任的重大考驗，是政治權力公共性的當然要求，也是維持社會穩定的必要步驟，而這些都是社會改革的基本內容。