作者：王宇熹 汪泓 陳群民 肖峻 單位：上海工程技術大學管理學院 上海交通大學 上海市人民政府發展研究中心 江西財經大學

社會保障城鄉統籌發展是上海“十二五”發展的重要條件．經過２０多年建設，上海已經形成了“城保”、“鎮保”、“農保”、“綜保”覆蓋城鄉全體從業人員的社會保障體系．但總體而言，上海社會保障體系還存在一些體制機制障礙，主要表現為城鄉分割、類型過多、制度間缺乏有效的統籌協調機制等．隨著國家層面社保制度統籌的推進，統籌層次的提高和社保制度的整合簡化是未來我國社會保障事業發展的大趨勢和大方向．世界銀行認為，“可持續性”可視為現在和將來養老保險體系應具備財務穩定性———能夠在長期內維持養老金支付的能力．養老保險改革成功與否，最重要評價標準就是要考察改革對上海養老保險系統可持續發展的長期影響．測算養老保險改革對養老保險基金收支缺口的長期影響具有非常重要的基礎理論意義和政府決策咨詢價值．未來３～５年過渡期內“鎮保”和“綜保”都會逐漸與“城保”接軌，最終并入“城保”，過渡模式中僅保留了“新農保”和“城保”；由于“城保”是“四保”中參保人數最多，最重要的子系統，本文重點分析“鎮保”與“城保”的制度整合、“綜保”與“城保”的制度整合對“城保”養老保險基金收支缺口的長期影響．

１上海社會養老保險概述

１９８６年至今，上海在不同的歷史時期先后推出了“城保”、“農保”、“綜保”和“鎮保”制度．４種保險的參保人數也呈現出不同特征，２００４年“農保”在區縣實現全覆蓋，達到高峰１４６．７萬人后，由于城市化速度加快和上海全面停止非農業戶籍的申請，加上農轉非、征地和自然死亡因素，“農保”參保人員出現逐年下降趨勢，到２０１０年底已不足７０萬人．“鎮保”制度設計之初是針對“征地人員”，后又允許郊區用人單位參加，參保人數在２００９年達到高峰１５５萬人，增量主要是來自于郊區單位用人數量的持續增長．由于近年來滬務工人員的持續增加，“綜保”參保人員也保持高速增長趨勢．“城保”由于上海人口的負增長和戶籍門檻，近年參保人數保持較慢的增長速度．上海雖然實現了全覆蓋，但４種養老保險在繳費比例、繳費基數、計發辦法、待遇水平方面都存在較大的差異，也造成了制度銜接轉移的巨大困難（見表１）．

２上海養老保險制度改革

為貫徹２０１１年７月１日起生效的《社會保險法》、保障外來從業人員和郊區用人單位從業人員公平參保的權利，上海將外來從業人員和郊區用人單位從業人員納入城鎮職工社會保險范圍．

２．１“鎮保”與“城保”制度整合根據滬府發（２０１１）２９號文件精神，參加“鎮保”的用人單位及其具有上海戶籍的從業人員，且２０１１年６月仍在繳費的，２０１１年７月起應當停止在小城鎮社會保險參保繳費，轉為參加“城保”；其在２０１１年７月至２０１４年３月期間（簡稱“過渡期”），繳納城鎮職工社會保險的基數和繳納養老保險費的比例可以逐步過渡．該文件對繳費基數做出規定：單位繳費基數按單位內個人月繳費基數之和確定；個人繳費基數按上年度上海職工月平均工資的６０％確定．對養老保險繳費比例規定：２０１１年７月至２０１２年３月，單位繳納養老保險費的比例為１７％，個人繳納養老保險費的比例為５％．２０１２年４月至２０１３年３月，單位繳納養老保險費的比例為１９％，個人繳納養老保險費的比例為８％．２０１３年４月至２０１４年３月，單位繳納養老保險費的比例為２２％，個人繳納養老保險費的比例為８％．過渡期滿后，單位和個人的繳費基數和比例，按上海城鎮職工社會保險相關規定執行．“鎮保”中被征地人員的保障則實行單列，形成特殊“征地養老”保障辦法，取消新被征用地人員的征地養老制度．

２．２“綜保”與“城保”制度整合根據滬府發〔２０１１〕２６號文件精神，從２０１１年７月１日起，與上海用人單位建立勞動關系的外來從業人員，應該參加“城保”．外來從業人員參加城鎮職工基本養老保險，用人單位和個人的繳費基數和比例，按上海有關規定執行．其中，非城鎮戶籍的外來從業人員參加基本養老保險，繳費基數實行５年過渡辦法：２０１１年度（７月至次年３月）個人繳費基數為上年度上海職工月平均工資的４０％；２０１２年度（當年４月至次年３月，下同）個人繳費基數為４５％；２０１３年度個人繳費基數為５０％；２０１４年度個人繳費基數為５５％；２０１５年度起，個人繳費基數按本人上年度月平均工資收入確定．必須指出，該政策在實施過程中存在較大的風險，５年過渡期設計過短，對用人單位而言，無論是繳費比例（從１２．５％上升至２２％）還是繳費基數都增加過快，農民工的社保繳費負擔增速也過快（從０元增加到２０１１年的１２４元，２０１５年將與上海城鎮職工完全一致），對于一些大量使用外地農民工且行業利潤較低的行業，如建筑施工企業、勞動密集型低端制造業等，過快過高的提升企業用工成本和農民工的繳費負擔，容易引發“逃保”、“逃費”或企業外遷現象．由于流動性很高，文化程度普遍較低，大量來滬務工的農民工“短期打工”意識較強，對于未來能在上海養老的期望值并不高，大多數人希望回家鄉養老．“綜保”的設計之初衷滿足了大部分農民工的需求，該項政策實施后，在上海無較低費用的“綜保”可繳情況下，他們自愿繳納較高費用的“城保”積極性非常低，往往選擇回家鄉參保或者干脆與在滬用人單位商議每月多拿幾百元錢的“退保費”了事．該政策相當于將一部分來滬務工的農民工強行“退保”，排斥在上海社保體系之外，上海社保體系已經實現的“全覆蓋”成果存在重新被打破的風險．

２．３“新農保”與“城保”的制度銜接“新農保”在上海推行實施后，上海規定凡是２０１１年７月１日前繳納過“鎮保”的本地非城鎮戶籍人員可以轉為“城保”；僅參加過“農保”和“新農保”的本地非城鎮戶籍人員，如果與上海用人單位建立勞動關系的，用人單位應該為其繳納“城保”；如果沒有與用人單位建立勞動關系的，只能參加“新農保”，這意味著上海“新農保”與“城保”之間的銜接通道已經建立，“兩險”并存的過渡模式框架基本形成，但由于我國城鄉二元結構的巨大差異很難在短時間內縮小，要實現目標模式中的國民養老保險模式，還需要較長的時間．