作者：羅榮 汪金鵬 金曦 單位：中國疾病預防控制中心婦幼保健中心

婦女、兒童是社會的重要群體,婦女、兒童的健康是人類生存和發展的基本要素。在全球范圍內,婦女、兒童的健康指標已成為衡量一個國家社會經濟發展、衛生水平的重要標志。婦女兒童的生存、保護和發展等問題已引起國際社會和我國政府的廣泛關注。新中國成立以來我國一系列婦幼衛生政策的實施促進了婦幼衛生事業的快速發展,但也出現了一些制約婦幼衛生可持續發展的問題。隨著我國新一輪醫藥衛生體制改革,婦幼衛生面臨著新的機遇和挑戰。本文旨在通過對我國既往婦幼衛生政策的系統回顧,分析我國婦幼衛生政策的缺失,結合當前醫藥衛生體制改革形勢,提出近階段我國婦幼衛生政策的需求和優先領域,為婦幼衛生政策的制定提供信息。

一、我國婦幼衛生政策的發展歷程

新中國成立以來,隨著我國社會經濟的發展,影響婦女兒童健康的問題不斷改變,婦幼衛生工作內容和重點隨之進行調整,婦幼衛生政策順應時代和社會的發展而發展,其60年的發展歷程可以概括為以下幾個主要階段。

1.新中國成立初期至70年代:婦幼衛生工作處于起步階段,孕產婦死亡率、兒童死亡率居高不下,新生兒破傷風和婦女生殖道感染高發,針對這一現狀,確立普及新法接生,預防產褥熱和新生兒破傷風,婦女病普查普治為該時期重點工作內容,相繼出臺了大量的圍繞保護兒童生存、婦女解放、保護婦女勞動力的婦幼衛生政策,涉及推廣新法接生、兒童保健、婦女病普查普治、女工保健和勞動保護及計劃生育等方面,同時加強對婦幼衛生體系建設,制定婦幼保健專業機構的試行簡則,對機構的任務、人員、編制等作出規定,使婦幼衛生專業機構的發展有章可循。1949年衛生部成立后設立婦幼局,此后全國省、市、縣相繼成立了婦幼衛生機構,到1957年,全國有婦幼保健院、所、站4599所,部分地區的婦幼保健網基本形成[1]。

2.20世紀80年代:隨著新法接生的普及,城市農村逐步開展圍產保健,推行孕產婦系統管理;兒童保健從一般的定期體檢,發展到嬰幼兒系統保健管理、托幼機構管理、小兒“四病”防治;計劃生育工作也由單純的提倡節制生育到推行優生優育。1986年《婦幼衛生工作條列》頒布,明確了婦幼衛生堅持以保健為中心,以基層為重點,保健與臨床結合的方針,強調對婦幼衛生專業機構的建設。國家相繼頒發了圍繞孕產期保健系統管理、小兒四病防治、婚前檢查、計劃生育技術服務等政策和法規;并出臺相關政策,對婦幼衛生專業機構的編制標準、人員職責及機構建設等方面作了詳細規定。同時,加強婦幼衛生信息系統建設,相繼成立了“全國婦幼衛生監測辦公室”和“全國婦幼衛生年報信息系統”,及時地掌握全國婦幼衛生信息。此階段,國家頒發婦幼衛生政策重要文件近30個,從法律上明確了婦幼衛生的發展方向,對婦幼衛生專業機構建設和規范婦幼保健服務起到重要作用,為婦幼衛生事業的良性發展奠定了基礎[2]。

3.20世紀90年代:世界兒童問題首腦會議之后,李鵬總理代表中國政府正式簽署了《兒童生存、保護和發展世界宣言》及《執行九十年代兒童生存、保護和發展宣言行動計劃》,對國際社會作出承諾。“兒童優先、母親安全”成為國際社會共同關注的議題。國家頒布實施《中華人民共和國母嬰保健法實施辦法》、《中國婦女發展綱要1995-2000》、《90年代中國兒童發展規劃綱要》“一法兩綱”,并相繼出臺了系列配套法規,我國婦幼衛生工作進入法制管理新階段[3,4]。在良好的國際國內大環境下,開展與聯合國兒童基金會、聯合國人口基金、世界衛生組織等國際組織國際合作,對降低邊遠、貧困農村地區的孕產婦死亡率和兒童死亡率,提高婦女兒童健康水平起到了巨大的推動作用。4.21世紀初,《中華人民共和國母嬰保健法實施辦法》頒布,進一步明確了母嬰保健工作方針和服務內容,并對相關服務和母嬰保健技術鑒定和監督管理作出具體規定。《中國婦女發展綱要2001-2010》、《中國兒童發展綱要2001-2010》的頒發,更提出了2001-2010年我國婦女兒童發展目標任務。近來,隨著國家新一輪醫療衛生體制改革實施,一系列重大公共衛生服務項目和基本公共衛生服務項目在全國展開。重大公共衛生服務項目婦幼衛生項目,包括農村婦女兩癌檢查、增補葉酸預防神經管缺陷、農村孕產婦住院分娩補助;基本公共衛生服務項目婦幼衛生項目包括兒童保健、孕產婦保健,旨在提高婦幼衛生服務可及性,促進婦幼衛生服務均等化,其實施效果還有待將來的評估。

二、我國婦幼衛生政策的成功與缺失

回顧建國以來我國婦幼衛生發展的歷史,在國家發展的各個不同歷史時期,婦幼衛生工作與時俱進,工作重點和相關政策不斷進行調整,從建國初期提倡新法接生、60年代大規模婦女病查治、70年代計劃生育、80年代圍產保健的推廣,到各種降低孕產婦和嬰兒死亡率的項目活動的實施,以及婦幼衛生信息系統建設和婦幼人才培養,婦幼保健服務內涵及外延不斷豐富和擴大,婦幼衛生服務體系不斷完善,婦幼衛生工作逐步向科學化、法制化的方向深入發展。同時,廣泛開展婦幼衛生領域的國際合作,通過國際合作,不僅取得了降低孕產婦死亡率、嬰兒死亡率的成效,而且學習國外婦幼衛生先進理念,引進先進技術和管理模式,對提高婦幼衛生服務可及性和服務效率上產生了積極影響。由于不同歷史時期婦幼衛生管理政策的制定和正確實施,確保了我國婦幼衛生事業的長足發展,孕產婦死亡率和兒童死亡率大幅度下降,婦女兒童健康水平得到很大提高。我國是世界人口大國,我國孕產婦和嬰兒死亡率的下降對國際婦幼衛生狀況的改善帶來了很大的影響。然而,我國醫療衛生服務領域以市場為導向的改革,給婦幼衛生事業帶來了巨大沖擊,政府對婦幼衛生財政支持力度下降,產生了一系列負面影響,制約了婦幼衛生事業的發展,主要表現為:①婦幼保健機構出現“重醫療、輕預防保健,重有償服務、輕無償服務”的現象,公共衛生職能淡化,出現“錯位”和“失位”;②基層婦幼保健網絡解體,婦幼保健專業人員流失;③日益增長的婦幼衛生服務需求與日趨減少婦幼衛生資源發生嚴重沖突;④政府衛生籌資責任的弱化,影響了低收入人群對服務的利用和可及性,導致婦幼衛生服務應有的公平性和普惠性降低。

三、我國婦幼衛生政策的優先領域

目前,我國新一輪醫療衛生體制改革給婦幼衛生帶來新的發展機遇,根據醫療體制改革精神,結合我國婦幼衛生工作現狀,提出新形勢下婦幼衛生政策的優先領域,深入開展婦幼衛生政策研究,為我國婦幼衛生事業可持續發展提供政策保障具有重要意義。