本文作者：巫文勇 單位：江西財經大學法學院

進入21世紀以來，在金融創新和綜合化經營背景下，各主要發達國家不斷改革和完善金融法律制度，力求構筑以各種金融商品為對象的綜合性金融服務法律體系，“出現了以往縱向的金融行業規制到橫向的金融商品規制的發展趨勢”①。與此相應，以傳統的“對象商品”或“金融機構”為基礎的金融業保障制度在如今迅速變化的金融環境中日漸不能適應，金融融合化經營為綜合性金融商品投資者保護基金的設立提出了要求。

一、主要發達國家金融保險制度比較

從世界各國對存款、保險購買人和證券、期貨投資者的保護實踐來看，一個國家或地區對存款等金融債權保護政策面臨多樣化的選擇。凌濤在其所著的《存款保險制度的國際經驗與借鑒》（2007）中援引Garcia（1999）對各國存款保護方式的分類，認為一國面臨六種存款保護的選擇：一是明確地拒絕保護存款，如新西蘭；二是不采取保護，但在銀行破產清算過程中，存款支付具有優先于其他債權支付的法定優先性；三是對保護采取模糊態度；四是隱性保護；五是有限的隱形保護；六是全額的顯性保護，這主要是一些金融危機中的國家。但是，在各國金融機構破產實踐中，上述保護方式之間往往是相互結合的。即使在法律不對金融債權進行特別保護的新西蘭，雖然明確拒絕對存款等金融債權進行特別保護，但可能通過其他方式對其采取一定程度的隱性保護。這些保護方式可能不是直接針對金融債權，但最終可能會間接地保護金融債權的安全。對金融債權的顯性保護始于1934年美國存款保險制度，1961年印度和挪威也分別設立存款保險制度。此后，建立存款保險制度的國家不斷增加。但是，證券與期貨投資者保險制度和投保人保險制度成立則比較晚。從世界范圍來看，主要發達國家均以專門立法的形式來規范金融債權的保護，并設立專職的金融債權保護基金。金融債權保護基金的設立主要有兩種模式：一種是以美國為代表的分別設立模式；另一種是以英國為代表的“四合一”模式。

（一）以美國為代表的分別設立模式。

1930年6月，為了應對金融危機和加強金融監管，美國頒布了《格拉斯－斯蒂格爾法》，通過修改《聯邦儲備法》建立了聯邦存款保險制度，此后又經過了多次修訂。改革后的美國存款保險制度，增加了FDIC的靈活性和對金融機構的監管權，并已成為世界各國存款保險的樣板。縱觀美國存款保險制度的發展過程，存款保險制度的設計隨著金融市場的發展變化而動態演進，其目的主要包括兩個方面：一是擴大FDIC的賠付存款人職能、增加處置問題金融機構手段、進行早期干預，在更大程度上防范和化解金融危機；二是加強與財政部門、中央銀行和其他金融監管機構的合作，提高各監管機構在信息共享、及時糾正和風險處置方面的能力，更好地維護公眾信心和利益。美國證券投資者保護基金的設立和《證券投資者保護法》的頒布比存款保險公司的設立晚了近40年?？疾烀绹蹲C券投資者保護法》的立法史，可以看出其目的是確保公開交易的完成及投資者財產的保護，而不是救助遭遇財務問題的證券機構。美國證券投資者保護基金的設立，是通過事先允諾向失敗的證券經營機構的合格客戶提供限額賠付，以維護投資者對證券經營機構的信心。為了安撫公眾的擔心和保障投保人、受益人的權益，以及應對20世紀60年代以來一系列失敗導致的“聯邦要取代州保險規范”的威脅，美國的多數州建立了保險人破產保障基金制度，在保險人破產時替代其支付保險索賠；最后的赤字由其他所有獲得經營許可的保險人以特別估價的形式或以預先向基金捐款的方式承擔。大多數州對壽險和非壽險分別設立了基金，有的州還為工傷賠償和車險設立特別破產基金。美國各州保險保障基金將財產和意外險的索賠額和死亡撫恤金限制在一定額度以內，并且所有保險公司都要成為州保險協會的會員。

（二）以英國為代表的“四合一”模式。

英國的金融機構保險制度建立于1975年。英國在金融機構保險制度建立初期，存款、保險和投資等保險基金是分別設立的。1986年10月27日，英國開始對金融業實行重大變革，并頒布了《金融服務法》，第二年又頒布《銀行法》。2000年英國頒布的《金融服務與市場化法》將存款保險制度、保險購買人與證券、期貨投資人保護制度“四合一”，構建了立體性的金融服務計劃。英國的“四合一”模式是在金融混業經背景下的一種改革，其基本特征是設立綜合性的保險基金，將基金的成員范圍涵蓋到全部金融機構。這一金融實踐的原因主要包括兩個方面。一是金融混業經營已經逐步取代分業經營成為金融業主流經營模式，金融機構之間的界限變得越來越模糊。二是分業立法容易出現重疊和覆蓋不到的空白，使得金融機構的新業務和新產品無法歸類，得不到傳統保護基金的保護，既不利于對金融機構風險的管理，也不利于金融機構之間的公平競爭。為了適應形勢，包括英國在內的部分西方國家和地區把原來以分業經營為基礎的存款保護基金立法、投資者保護基金立法和保險機構破產保護基金立法逐步轉向與混業經營相適應的綜合性立法。

二、金融混業經營背景下設立綜合性金融保險基金的趨勢

傳統金融主體主要分為商業銀行、保險公司和證券公司、期貨公司等。相應地，其金融保險基金也分為存款保險基金、保險保障基金和證券與期貨投資保險基金。但是20世紀80-90年代以來，隨著各國金融創新和監管的放松，各類金融機構的分工已經逐漸模糊，分業經營的邊界被金融機構的競爭行為所突破，銀行業務與證券、保險、期貨業務呈綜合化經營趨勢；一些大型金融機構開始從事金融產品和服務的多元化經營，并發展成為金融集團，使得按機構分類設立存款、保險、證券和期貨保險基金與金融混業經營趨勢不相適應，主要發達國家的金融保險基金呈現綜合性趨勢。

（一）以“金融法”命名的綜合性立法趨勢，促使傳統的金融保險基金由分類立法轉向綜合立法。近年來，金融創新的加劇使得傳統的提供金融產品和服務的金融機構劃分界限變得越來越模糊，而以“金融商品”或“金融投資產品”的概念涵蓋現有或將來出現的證券和衍生品，這為避免出現法律漏洞、大力保護金融商品投資者權益提供了極為重要的立法基礎，使金融綜合立法成為可能。例如，英國1986年10月頒布的《金融服務法》允許銀行從事證券及其他投資，2000年的《金融服務與市場化法》對金融機構業務和金融監管進行重大改革。1999年美國通過的《金融服務現代化法》將金融機構的業務范圍擴展到銀行、證券、保險和期貨。2006年日本制定的《金融商品交易法》，吸收了《金融期貨交易法》、《投資顧問法》等法律，徹底將《證券交易法》進行修改，將證券的定義擴展為“金融商品”。1997年12月韓國政府通過了《建立金融監管機構法》，并依此成立了金融監管委員會，并將過去由財政部和中央銀行行使的金融監管職權移交到金融監管委員會；而2007年韓國通過的《資本市場綜合法》整合了韓國大部分與資本市場有關的法律，將證券、資產營運、期貨、信托統合為一。金融綜合性法律的構建為金融保險基金立法提出了要求，即制訂統一的綜合性《金融機構破產投資者保護法》。