本文作者：劉國(guó)萍 單位：浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院

行政學(xué)家B•蓋伊•彼得斯認(rèn)為:“對(duì)于體制轉(zhuǎn)換中國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家而言,在追求政府部門(mén)最大經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí),必須重視建立一個(gè)可被預(yù)測(cè)的、屬于全民的、正直的韋伯式官僚政府。”“官僚制”一詞來(lái)源于法國(guó)，最初的字面意思是“官員的統(tǒng)治”。官僚制作為一種社會(huì)組織的特殊形式，給予理想至高無(wú)上的地位，由德國(guó)官僚制理論的奠基人馬克斯?韋伯提出。他指出官僚制是一種高度理性化的組織機(jī)構(gòu)，是指一種依職能和職位進(jìn)行分工和分層，以明確規(guī)則為主線，強(qiáng)調(diào)規(guī)范化和高效率的組織體系和管理方式。韋伯的理想官僚制理論奠定現(xiàn)代組織理論的基礎(chǔ)。“官僚制精神”，實(shí)質(zhì)上就是一種理性精神。這里的理性精神具有多方面的含義，如規(guī)范官僚行為的法律法規(guī)、組織程序及契約等等，它們體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)的科學(xué)精神、法制精神與理性精神，摒棄了傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)型管理所摻雜的大量人治因素。

1.官僚制的主要內(nèi)容

韋伯的官僚制組織是一種理想類(lèi)型的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)及其行為模式。韋伯的組織理論的主要內(nèi)容為：

1.1價(jià)值取向的理性化，注重合理的分工，和效率在組織中要根據(jù)專(zhuān)業(yè)技術(shù)進(jìn)行分工，在這個(gè)體系中，人們之間的差別只有能力的區(qū)別，與身份和社會(huì)地位無(wú)關(guān)。行政組織要明確分工，在組織內(nèi)部，其崗位要根據(jù)自身的實(shí)際需要由與之對(duì)應(yīng)的專(zhuān)業(yè)人才來(lái)任職，運(yùn)用其專(zhuān)業(yè)的知識(shí)，因此官僚組織必須提供系統(tǒng)全面的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn),促使行政人員改進(jìn)辦事方法,提高工作效率,最終成為某一領(lǐng)域的專(zhuān)家。

1.2組織結(jié)構(gòu)縱向上“金字塔”式的層級(jí)節(jié)制官僚組織中，按照權(quán)利及命令服從的關(guān)系，形成自上而下金字塔形的序列，權(quán)利按照工作的需要自上而下分解，上下級(jí)之間嚴(yán)格按照等級(jí)劃分，不同于社會(huì)按照身份的分層，沒(méi)有人身的約束，只有專(zhuān)業(yè)技術(shù)和知識(shí)的差別。

1.3組織管理非人格化行政管理人員在處理公務(wù)時(shí)去除私人感情，不可以看人辦事，行為要以理性為指導(dǎo)，不同于傳統(tǒng)社會(huì)中人身依附關(guān)系，只接受上級(jí)的指揮或是自己的身份地位，不受傳統(tǒng)社會(huì)等級(jí)的約束。

1.4制度化及對(duì)法理化規(guī)則的尊崇官僚制組織的構(gòu)建，分工，人員的選拔等都是由法律明確規(guī)定，它是行政的執(zhí)行工具，不是情感的載體。組織有一套嚴(yán)格的規(guī)章制度體系，行政管理人員必須在制度規(guī)定的權(quán)力范圍內(nèi)按照法規(guī)行使職權(quán)。

2.官僚制視角下西方行政改革的實(shí)踐

20世紀(jì)70年代，西方世界爆發(fā)了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，危機(jī)的爆發(fā)也嚴(yán)重影響了公共行政的發(fā)展，大部分國(guó)家都不同程度的面對(duì)著行政機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、財(cái)政赤字等行政問(wèn)題。因此，行政改革的呼聲被提到了前所未有的高度，雖然其在20世紀(jì)以官僚制為基礎(chǔ)開(kāi)展的行政活動(dòng)帶來(lái)了巨大的發(fā)展，但是其也不是完美無(wú)缺的，面對(duì)官僚體制下管理的各種困境，西方世界開(kāi)始了“摒棄官僚制”的“政府再造”改革浪潮，其措施包括：

2.1行政改革趨向于市場(chǎng)化

由于長(zhǎng)期以來(lái)存在的績(jī)效下降，腐敗，赤字等問(wèn)題，西方國(guó)家通過(guò)將國(guó)企與公共事業(yè)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，讓市場(chǎng)來(lái)承擔(dān)生產(chǎn)服務(wù)的任務(wù)，減輕政府的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也提升了公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。引入市場(chǎng)機(jī)制和私營(yíng)部門(mén)的管理方式，重塑政府與公眾的關(guān)系，行政活動(dòng)趨向于顧客取向的伙伴式合作。新的服務(wù)是以伙伴合作關(guān)系為基準(zhǔn)的，是互相協(xié)作的過(guò)程。政府致力于磋商，談判，解釋等方式，實(shí)現(xiàn)與社會(huì)，公民等的互動(dòng)，最大限度調(diào)動(dòng)社會(huì)的力量。

2.2建設(shè)參與型政府

傳統(tǒng)官僚體制的金字塔式結(jié)構(gòu)及集權(quán)限制了行政人員工作的積極創(chuàng)造性，不利于公眾參與。要使行政組織的結(jié)構(gòu)趨于平行網(wǎng)絡(luò)化，以知識(shí)為基礎(chǔ)，相互依存。平時(shí)的管理活動(dòng)中注重內(nèi)部的管理與外部公眾的參與相結(jié)合，特別是吸收基層公務(wù)員，社會(huì)團(tuán)體的參與，形成合作網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)政府的回應(yīng)性。

2.3放松內(nèi)部規(guī)制，增加政府的應(yīng)變能力

1993年“戈?duì)枅?bào)告”就曾指出：“美國(guó)政府的績(jī)效不佳，問(wèn)題不在于政府職員的懶惰與無(wú)能，而在于繁文縟節(jié)和規(guī)制如此令人窒息，以至于扼殺了哪怕一丁點(diǎn)創(chuàng)造性。”其主張簡(jiǎn)化預(yù)算，改革采購(gòu)等體制，清理過(guò)時(shí)的規(guī)制等等。同時(shí)政府的應(yīng)變力要求改變永久化的機(jī)構(gòu)和終身雇傭制，嘗試設(shè)立臨時(shí)性的工作機(jī)構(gòu)及雇傭臨時(shí)工作人員。政府及其機(jī)構(gòu)要有足夠的能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不使用固定的方式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)。西方行政改革的浪潮并沒(méi)有從根本上動(dòng)搖官僚制的制度框架與組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，雖然眾多的西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)官僚體制進(jìn)行了一系列改革，但官僚制范式仍然在發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)實(shí)生活中具有頑強(qiáng)的生命力。更重要的是，新公共管理運(yùn)動(dòng)并沒(méi)有創(chuàng)立一種新的組織體系，它只是以成功的組織機(jī)構(gòu)為藍(lán)本，對(duì)官僚制組織進(jìn)行的某種修正，其核心文化仍然是官僚文化。

3.我國(guó)行政改革面臨的困境與挑戰(zhàn)正如盧梭曾經(jīng)說(shuō)過(guò)的：“如同沒(méi)有任何一件衣服適合所有人的身體一樣，也沒(méi)有任何一種固定的制度適合所有國(guó)家”。一個(gè)理論在一些國(guó)家獲得了成功，但是現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有放之四海皆準(zhǔn)的理論，如果將其放到另外一個(gè)場(chǎng)合使用，就要看其是否適合。我國(guó)就因?yàn)楦鞣N原因，對(duì)我國(guó)的行政改革提出了很大的挑戰(zhàn)。

3.1政治思想上傳統(tǒng)官僚制的影響

中國(guó)有兩千多年的封建歷史統(tǒng)治，不過(guò)其官僚制不同于韋伯的理性官僚制。中國(guó)傳統(tǒng)的世襲官僚制，強(qiáng)調(diào)人治，缺乏法律有效的約束和秩序。官員也是根據(jù)等級(jí)的高低而形成相互依附的關(guān)系，皇帝依賴(lài)于權(quán)威，這樣的行政效率易低下。傳統(tǒng)的官僚制對(duì)中國(guó)的影響深遠(yuǎn)，當(dāng)然其也是與中國(guó)文化的發(fā)展相適應(yīng)的，也對(duì)公眾的政治思想起到支配作用，使人們的政治價(jià)值觀發(fā)生潛在的變化。雖然近幾十年的發(fā)展為理想官僚制奠定了一定的基礎(chǔ)，但是目前行政組織仍然存在非理性化的運(yùn)作低效率等問(wèn)題，絕大多數(shù)行政人員還存在著"官本位"以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政思想，沒(méi)有形成與當(dāng)前改革同步的思想，傳統(tǒng)因素對(duì)行政改革仍然存在著很大的影響。

3.2沒(méi)有充分發(fā)掘理性官僚制的優(yōu)點(diǎn)

理性官僚制出現(xiàn)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)的階段，社會(huì)的發(fā)展要求政府行政方式的轉(zhuǎn)變，因此開(kāi)始了對(duì)官僚制的研究及反思。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，理性官僚制作為一種行政管理制度，是適應(yīng)工業(yè)化初期我國(guó)的發(fā)展需要的。我國(guó)現(xiàn)在主要面臨著官僚制不足的困境，行政效率低下，技術(shù)化程度不高，缺乏有效的規(guī)范，現(xiàn)代理性精神缺乏、規(guī)則認(rèn)同感缺位、經(jīng)驗(yàn)行政大行其道，黨政二元行政負(fù)面影響較大，我國(guó)的官僚制雖然還未發(fā)育到西方發(fā)達(dá)國(guó)家那樣的成熟度，但是由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制慣性的影響使得政府機(jī)構(gòu)臃腫、人員龐雜，已進(jìn)行的歷次政府機(jī)構(gòu)改革雖然取得了很大成效，但始終無(wú)法擺脫“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的循環(huán)怪圈。可以說(shuō)，現(xiàn)時(shí)的中國(guó)行政體制正處于官僚制不足階段，官僚制的合理性尚未得到發(fā)揮，其理性精神尚未得到張揚(yáng)。因此，繼承理性官僚制理論，行政完美面臨的問(wèn)題就是官僚制的不足，與西方國(guó)家官僚制太多的過(guò)猶不及截然相反。