本文作者：李合敏 李琳 單位：河南省南陽市委黨校

一、加強行政立法的必要性與緊迫性

行政權(quán)的管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國家強制力保證行使等特點,決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關(guān)的一種國家權(quán)力,又是最為動態(tài)、最易濫用的一種國家權(quán)力。只有加強行政立法工作,以法律和制度規(guī)范政府行政管理行為,才能有效地杜絕行政管理過程中的長官意志、無法可依、隨意性和無序性等現(xiàn)象,從而使各級人民政府嚴格依照法律的規(guī)定進行行政管理并采取有效措施保證法律的實施,提高行政效率,即依法行政。正因為如此,鄧小平不僅反復(fù)強調(diào)必須加強行政立法工作,而且對其必要性和緊迫性作了系統(tǒng)、深刻的論述。

(一)法制問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性

鄧小平歷來認為法制建設(shè)是最根本的問題。尤其是進入新時期以后,他在深刻總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,更是反復(fù)強調(diào)這一問題。1978年,他在十一屆三中全會的主題報告《解放思想,實事求是,團結(jié)一致向前看》中明確指出:“為了保障人民民主,必須加強法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。[1](P146)所謂制度化,是指人們之間的相互關(guān)系,按一定規(guī)則固定下來。如果這些規(guī)則上升為由國家強制力保證實施的法律規(guī)范,即為法律化。1980年,他在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的專題講話中強調(diào),必須改革和完善黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度及其他制度。如果不堅決改革黨和國家現(xiàn)行制度中嚴重存在的種種弊端,就會阻礙黨和國家政治生活民主化的發(fā)展,使黨和國家失去生機和活力,難以充分調(diào)動基層和人民群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性,甚至重新發(fā)生過去出現(xiàn)過的一些嚴重問題,阻礙社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的進程,影響社會主義制度優(yōu)越性的充分發(fā)揮。問題還在于,制度對人們的思想作風(fēng)和具體行為產(chǎn)生著重大影響。“我們過去發(fā)生的各種錯誤,固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān),但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵妗?rdquo;所以,包括行政管理制度在內(nèi)的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度,特別是“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題,關(guān)系到黨和國家是否改變顏色,必須引起全黨的高度重視”[1](P333)。只有對我們黨和國家具體制度中存在的種種弊端進行有計劃、有步驟而又堅決徹底的改革,認真建立社會主義民主制度和社會主義法制,從制度和法律上解決問題,才能避免或防止再發(fā)生諸如“文化大革命”那樣的錯誤,人民才會信任我們的領(lǐng)導(dǎo),才會信任黨和社會主義,我們的事業(yè)才有無限的希望。正是基于對法制問題極端重要性的認識,直到1992年,鄧小平仍然強調(diào):“還是要靠法制,搞法制靠得住些。”[2](P379)

(二)只有加強行政法制建設(shè),才能克服官僚主義,提高工作效率

鄧小平不僅對廣泛存在于我們黨和國家政治生活中的官僚主義嚴重、工作效率低下現(xiàn)象深惡痛絕盼’,而且全面分析了官僚主義的種種表現(xiàn)和嚴重危害,深刻揭示了官僚主義的產(chǎn)生根源。他明確指出,缺少行政法制是產(chǎn)生官僚主義的重要根源。“我們的黨政機構(gòu)以及各種企業(yè)、事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)中,長期缺少嚴格的從上而下的行政法規(guī)和個人負責(zé)制,缺少對于每個機關(guān)乃至每個人的職責(zé)權(quán)限的嚴格明確的規(guī)定,以至事無大小,往往無章可循,絕大多數(shù)人往往不能獨立負責(zé)地處理他所應(yīng)當(dāng)處理的問題,只好成天忙于請示報告,批轉(zhuǎn)文件。有些本位主義嚴重的人,甚至遇到責(zé)任互相推諉,遇到權(quán)利互相爭奪,扯不完的皮。還有,干部缺少正常的錄用、獎懲、退休、退職、淘汰辦法,反正工作好壞都是鐵飯碗,能進不能出,能上不能下。”由于沒有健全的人事法規(guī),沒有有效的激勵機制,“必然造成機構(gòu)臃腫,層次多,副職多,閑職多,而機構(gòu)臃腫又必然促成官僚主義的發(fā)展”[1](P328)。官僚主義以其高高在上,濫用權(quán)力,脫離實際,脫離群眾,好擺門面,好說空話,思想僵化,墨守陳規(guī),機構(gòu)臃腫,人浮于事,辦事拖拉,不講效率,不負責(zé)任,不守信用,公文旅行,互相推諉,以至官氣十足,動輒訓(xùn)人,打擊報復(fù),壓制民主,欺上瞞下,專橫跋扈,徇私行賄,貪贓枉法等,嚴重地影響著黨和政府同人民群眾的關(guān)系,妨礙著社會主義優(yōu)越性的發(fā)揮。因此,必須克服官僚主義。但實踐證明,制度問題不解決,思想作風(fēng)問題也解決不了。反對官僚主義僅靠教育和思想斗爭是難以真正奏效的,必須從根本上改變這些制度。這個“根本”就是制定各種必要的行政法規(guī),用法律制度規(guī)范行政管理,遏制和克服官僚主義,提高工作效率。

(三)只有加強行政法制建設(shè),才能鞏固行政改革的成果

法律的特點在其規(guī)范性和穩(wěn)定性。包括行政改革在內(nèi)的各項改革的成果只有以法律和制度的形式肯定下來,作為人們共同遵守的準則,才能得到鞏固[4]。過去,我們在機構(gòu)設(shè)置上缺乏法律和制度保障,沒有形成對機構(gòu)的約束機制,往往僅憑領(lǐng)導(dǎo)人的一句話,上級部門的一個指示,或者某個會議的一項決議,就可以隨意增設(shè)機構(gòu)、增加人員。所以,盡管我們曾經(jīng)進行過多次機構(gòu)改革,但由于均只限于黨政機構(gòu)的簡單撤并和人員的簡單裁減,而未能從法律和制度上加以規(guī)范,因而不僅改革難以深入,成果難以鞏固,而且往往出現(xiàn)機構(gòu)和人員規(guī)模超過以前的反彈現(xiàn)象,形成“精簡———膨脹———再精簡———再膨脹”的不良循環(huán)。鄧小平尖銳地指出:“我們的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān),都管了很多不該管、管不好、管不了的事,這些事只要有一定的規(guī)章,放在下面,放在企業(yè)、事業(yè)、社會單位,讓他們真正按民主集中制自行處理,本來可以很好辦,但是統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、拿到中央部門來,就很難辦。誰也沒有這樣的神通,能夠辦這么繁重而生疏的事情。[1](P328)因此,必須加強行政法制建設(shè),用法律與制度調(diào)整和改革各級各類機構(gòu)以及機構(gòu)內(nèi)部各單位、各層次的職責(zé)權(quán)限關(guān)系,規(guī)范各級各類機構(gòu)以及機構(gòu)內(nèi)部各單位、各層次的編制,規(guī)范各級干部的職權(quán)范圍和政治、生活待遇,并要有專門的機構(gòu)進行鐵面無私的監(jiān)督檢查,以保證責(zé)權(quán)落到實處,保證機構(gòu)高效運轉(zhuǎn)。從而,將法制引入行政機構(gòu)的運作過程,使權(quán)力的運行有法可依,使機構(gòu)改革的成果以法律的形式肯定和鞏固下來,克服機構(gòu)變動的隨意性、無序性。

(四)只有加強行政法制建設(shè),才能實現(xiàn)行政管理法制化