本文作者：彭玲佳 單位：四川師范大學法學院

一、行政立法的合理性和有效性有待增強

行政立法的大規模出現，是國家加強對市場干預的結果。在我國當前社會處于轉型期的背景下，行政立法的合理性與有效性何在?市場失控是政府干預的前提。然而近年來，政府對市場大規模干預的缺陷越來越明顯，政府的“經濟人”特征也顯現出前所未有的狀況。行政權力的尋租現象日益普遍。這些事實的發生，迫使人們反思現代社會中，行政立法有無合理性以及在多大程度上具有合理性。當下世界范圍內的立法問題已經實現了話語轉換，變為不立法問題的事實，表明了世界各國對行政立法合理性問題所作的努力。如果不首先明確政府是否應該對市場干預，干預的范圍、程度及成本等問題，很難設想，行政立法對市場經濟的形成有任何實質性意義。市場并非萬能，政府干預也非萬能，這是福利國家存在一個世紀以后，人們對它理性思考的結論。在當前我國，行政立法的指導思想是“效率優先兼顧公平”，然而我國社會中表現出更多的是社會公正問題。在很大程度上我國的行政立法與社會現實存在很大的差距，被稱為“兩張皮”。很多行政法規既解決不了問題，更不能得到實施，這是政府失敗在行政立法上的表現。在當下語境中，行政立法的合理性已不再是不證自明的命題了。

二、行政立法與人大至上原則不相協調

行政大肆立法如何與人大至上原則相協調，如果不能協調，行政立法就會喪失民主合法性。在我國，全國人民代表大會是由全體人民代表組成，具有至高無上的權力。然而，“人大至上”原則正受到來自社會現實的威脅，首先是行政法規和規章在國家法律構成中的壓倒人大立法的力量和法律生活中的重要性；其次是行政在沒有授權的情況下可依職權立法。在自主立法的情況下，如果法律空缺，那么現在的實踐是“根據憲法，在與法律不相抵觸的前提下進行立法。這種繞過法律進行自主立法的事實，在一定程度上架空了“人大至上”的權威。盡管新近頒布的《立法法》規定了人大保留的事項，以及對行政立法的監督，但這種備案制度易流于形式，而且在我國沒有憲法解釋和違憲審查機制，這些監督制度不可能實現設計者預期的目標。

三、行政立法不能適應行政管理的需要

盡管建國以來我國頒布了大量的行政法規、規章，但由于現代社會行政管理事務的日益繁雜，且變化迅速，我國的行政立法遠遠跟不上實際需要，在許多領域還存在法律空白，給依法行政帶來困難，同時也給違法者以可乘之機、例如，由于我國沒有統—的《行政程序法》，有些法規規章中沒有最起碼的程序和時效要求，造成行政機關依任意程序行使權力，甚至玩弄程序為己斂財聚資，嚴重阻礙著依法行政的實現。由于經濟體制的轉型，在某些經濟管理領域還存在以政策代法律的情況，這種狀況在短時期內是在所難免的，但必須盡快改善，以適應依法行政的需要。

四、行政立法的范圍和內容極不明確

立法法的頒布，在—定程度上遏制了行政立法的失范與無序局面，但對行政立法的范圍與內容規定不夠明確。在自主立法的情況下，立法法沒有明確國務院的職權范圍到底有多大，繼承了《憲法》第89條規定模糊的局限性，沒有明確哪些事項是行政不應該干預的，從而完全有可能使政府對市場的不當干預合法化、神圣化。在授權立法的情況下，立法法對授權范圍的規定過于概括，僅僅排除了少數幾種情況，對授權程序也沒作明確規定。這將導致人大立法功能的進一步疲軟，人大至上的權威受到威脅。

五、行政立法程序的公開度和參與度不夠

目前我國立法法對授權立法的程序沒作具體規定，對自主立法的程序基本上沒作變動，尚無統一的行政程序法，關于行政立法程序，所有的只是國務院1987年頒布的《行政法規制定程序暫行條例》和一些省市自行制定的地方政府規章的制定程序規則。據此，我國的行政立法程序大體是：規劃、起草、協商和協調、審查、通過、審批和備案、分布等。從總體上說，這些程序基本屬內部程序，它的公開程度遠未達到現代行政法制的要求。從內容上看，它主要涉及行政機關內部在立法工作上的協調，基本上是協調行政機關內部在立法上的相互關系，與行政機關外部無多大關系，沒有公布于民眾，更沒有征求利害相關人意見的程序要求。因此說，規范性文件多是行政機關單方面作出的決定，缺乏民主性。同時，在我國實踐中，行政立法的準備工作完全操之于行政機關，對于是否以及何時進行行政立法這樣的問題，公眾無法表達其意志，因此容易造成行政立法的不當延誤。在行政立法的制定程序中，盡管立法法規定應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。但是，影響行政立法結果的往往是實力雄厚的企業和利益集團，一般公眾無法反映自己的利益。從而導致行政立法在利益整合時出現的不平衡。