本文作者：常有有 單位：天水市行政學(xué)院

加強(qiáng)行政立法協(xié)作，有利于統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各城市之間的權(quán)力與責(zé)任，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展。經(jīng)濟(jì)區(qū)的建立，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)一體化發(fā)展的必然趨勢(shì)和必要的步驟。然而，長(zhǎng)期以來(lái)各城市之間職能定位不明，權(quán)責(zé)不清，各自為政，缺乏聯(lián)合和互動(dòng)，人為地造成了市場(chǎng)的分割，各城市自成一體的獨(dú)立產(chǎn)業(yè)體系使整個(gè)區(qū)域內(nèi)缺少經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)的動(dòng)力，合作愿望不強(qiáng)，打造區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力的迫切性并不突出，加之各地區(qū)在招商引資、外貿(mào)出口、土地批租、減免稅收、人才流動(dòng)等方面，競(jìng)相制定優(yōu)惠政策，爭(zhēng)搶項(xiàng)目，搞地方保護(hù)，造成資金、人才、技術(shù)、知識(shí)、信息等要素流轉(zhuǎn)不暢。所有這些歧視性政策設(shè)置的貿(mào)易和投資壁壘，嚴(yán)重制約了統(tǒng)一市場(chǎng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的形成。而目前解決這些問(wèn)題所采取的那些低層次、松散型的磋商和對(duì)話等合作形式，很難取得理想成效。經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)要實(shí)現(xiàn)更高層次的合作，就必須建立行政立法協(xié)作的相關(guān)機(jī)制，制定一些能在該區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一適用的行政立法，這不僅是區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作和市場(chǎng)一體化的迫切要求，更是改善區(qū)域法制環(huán)境、促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的迫切要求。

加強(qiáng)行政立法協(xié)作，實(shí)現(xiàn)法律資源共享，不但有利于降低立法成本，而且還能提升行政法制的統(tǒng)一執(zhí)行力。眾所周知，任何一部較為成熟的法律規(guī)范的出臺(tái)，從開(kāi)始論證、調(diào)研、起草，到審議定稿，一般至少要經(jīng)過(guò)一兩年的時(shí)間，期間還會(huì)耗費(fèi)大量的人力、財(cái)力。因此，地方立法必須堅(jiān)持簡(jiǎn)約原則，相同或相近似的事項(xiàng)應(yīng)盡量制定統(tǒng)一的法律規(guī)范，否則會(huì)使立法成本十分高昂。就關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市而言，雖然存在著因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同而形成的差異性，但由于自古以來(lái)經(jīng)濟(jì)交往較為密切，因此，這些城市之間在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、自然條件等方面還是存有許多相似之處，在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的目標(biāo)之下，陜甘兩省政府之間也必然在很多領(lǐng)域存在相同或相近似的立法事項(xiàng)。從東北三省進(jìn)行的立法協(xié)作嘗試來(lái)看，把那些具有共性或者能達(dá)成共識(shí)的立法項(xiàng)目或立法內(nèi)容制定成一部行政立法并將之運(yùn)用于相同或相近的省份，不但能降低立法成本、減少其他立法主體不必要的重復(fù)勞動(dòng)，而且還能夠避免地方立法中的“碎片化”、“地方化”，提高法律規(guī)范在區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的公正、統(tǒng)一執(zhí)行。區(qū)域一體化的發(fā)展要求地方政府不能各自為政地制定規(guī)章，而應(yīng)該相互協(xié)商和配合，高效地構(gòu)筑起統(tǒng)一、完備的地方法制體系，為經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各城市之間的合作與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供有效的法制保障。

一、關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)行政立法協(xié)作的主要事項(xiàng)

關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)要想實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，必然涉及省際之間很多領(lǐng)域的行政立法協(xié)作。凡是涉及關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共事務(wù)管理、社會(huì)關(guān)系調(diào)節(jié)等事項(xiàng)，且在地方立法權(quán)限范圍之內(nèi)，陜甘兩省都可將其作為區(qū)域政府法制協(xié)作的選擇事項(xiàng)，但考慮到規(guī)則沖突和缺失所帶來(lái)的體制性障礙對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)影響，筆者認(rèn)為下列事項(xiàng)亟需兩省在自愿的基礎(chǔ)上開(kāi)展行政立法協(xié)作。

1.產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、發(fā)展及轉(zhuǎn)移事項(xiàng)。近幾年，長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)由于產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化、城市同質(zhì)化而上演的“港口之爭(zhēng)”、“機(jī)場(chǎng)之爭(zhēng)”、“招商之爭(zhēng)”，其實(shí)就是行政分割下不同地區(qū)之間追求當(dāng)?shù)乩孀畲蠡臉O端表現(xiàn)。綜觀關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各城市之間發(fā)展的基本態(tài)勢(shì)，同樣存在著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，互補(bǔ)性較差等致命性弊病。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同既造成了地區(qū)間的過(guò)度無(wú)序性競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)又造成各種資源配置的不協(xié)調(diào)及浪費(fèi)。《關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》抓住了制約經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的核心和關(guān)鍵，在其第三章規(guī)劃了經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市未來(lái)10年的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局。然而，提高當(dāng)?shù)谿DP的沖動(dòng)并不能使各地政府自覺(jué)有效地消除各地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的狀況。因此，有關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局規(guī)劃的事項(xiàng)必須通過(guò)行政立法協(xié)作，在反復(fù)的磋商中使地方政府拋棄追求本地利益最大化的狹隘偏見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展。如果不在經(jīng)濟(jì)區(qū)建立深層次的行政立法協(xié)作機(jī)制，各地貌合神離或暗自較勁的情況必然不會(huì)改變。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重新規(guī)劃，意味著資源、資本、技術(shù)、人力等生產(chǎn)要素會(huì)在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各地區(qū)之間發(fā)生轉(zhuǎn)移。除了承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之外，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)隨著核心城市西安產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化而出現(xiàn)一定范圍的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。例如，西安都市圈內(nèi)的輕工業(yè)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)會(huì)由于技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的崛起而逐步向關(guān)中的東西部地區(qū)和陜南、陜北轉(zhuǎn)移，那些生產(chǎn)力不足的微型企業(yè)因成本壓力而逐步向小城鎮(zhèn)遷移。產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移,主要靠市場(chǎng)推動(dòng),但政策的引導(dǎo)和激勵(lì)也很重要,跨區(qū)域的轉(zhuǎn)移尤其如此,所以應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法協(xié)作,在各合作主體間創(chuàng)造促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的良好條件，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)過(guò)渡和發(fā)展。

2.金融合作事項(xiàng)。經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，金融須先行。受地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力的影響，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)普遍存在規(guī)模小、實(shí)力弱、管理水平低等不利因素，嚴(yán)重地制約了金融對(duì)各類(lèi)市場(chǎng)主體的“造血”功能。今后，陜甘兩省一定要在金融組織體系的多元化和金融市場(chǎng)體系的多層次上下功夫，一方面鼓勵(lì)設(shè)立地方性金融機(jī)構(gòu)并支持這些金融機(jī)構(gòu)打破行政壁壘的限制進(jìn)行重組，跨地區(qū)設(shè)立機(jī)構(gòu)和發(fā)展業(yè)務(wù)，另一方面不斷推進(jìn)地方證券、期貨、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)發(fā)展和加快村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助組織等農(nóng)村金融組織體的完善，在條件較好的地方，政府可以鼓勵(lì)組建或引進(jìn)金融租賃公司、基金管理公司、財(cái)務(wù)公司等新型非銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)，滿足不同主體的融資需求。此外，各地政府要不斷拓展金融市場(chǎng)的廣度和深度，逐步形成一個(gè)多層次、多元化的包括貨幣、信貸、票據(jù)、債券、產(chǎn)權(quán)交易、期貨交易、保險(xiǎn)、股票和外匯等市場(chǎng)在內(nèi)的門(mén)類(lèi)齊全的金融市場(chǎng)體系。既然金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心和命脈，那么關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)必須以金融合作為紐帶，來(lái)帶動(dòng)經(jīng)貿(mào)合作與交流，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。目前，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)存在的一些低層次的金融合作機(jī)制，顯然不能解決金融方面深度合作問(wèn)題。只有通過(guò)立法協(xié)作形式，才有可能建立長(zhǎng)期、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的金融合作關(guān)系［1］。

3.有關(guān)生態(tài)環(huán)境效益與安全保障的事項(xiàng)。關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)所在地域，是我國(guó)生態(tài)環(huán)境最為脆弱的地區(qū)之一。在這里，渭河像一條浸滿污垢的棉帶向東綿延而去。昔日詩(shī)人筆下“渭河如鏡色，中有鯉與魴”，“魚(yú)網(wǎng)依沙岸，人家傍水田”的美妙華景，如今卻成為縈繞在渭河流域人們心頭的噩夢(mèng)。這條串起關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)水源，如今變成了藏污納垢的“盲腸”：上游水源枯竭，中游水體污染，下游淤積堵塞［2］。資源性缺水、10億噸/年左右的廢污水排放量、嚴(yán)重水土流失造成的下游河道淤積致使渭河流域生態(tài)環(huán)境日益惡化，自然災(zāi)害頻繁，這三大問(wèn)題已經(jīng)成為制約關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。水的資源特性、流域特性、功能特性、服務(wù)特性決定了對(duì)水資源必須進(jìn)行統(tǒng)一管理和開(kāi)發(fā)，可是多年來(lái)，渭河流域未能建立起協(xié)調(diào)統(tǒng)一的水資源管理體制，也沒(méi)有對(duì)其開(kāi)發(fā)利用統(tǒng)籌規(guī)劃，地區(qū)之間、部門(mén)之間、上下游之間以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境之間爭(zhēng)水、無(wú)序引水現(xiàn)象頻發(fā)，矛盾日益突出。陜甘寧三省為消除渭河水患，雖出臺(tái)了一系列規(guī)范性的指導(dǎo)意見(jiàn)和規(guī)范性文件，花費(fèi)上百億元的資金，但渭河生態(tài)環(huán)境安全問(wèn)題并沒(méi)有得到有效的根治。今后，經(jīng)濟(jì)區(qū)各級(jí)政府應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極探索和研究流域一體化管理的模式和途徑，從政策、規(guī)劃以及管理體制和機(jī)制等方面為渭河治理提供支持，在渭河生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水資源管理、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫姹M快制定合作框架，加強(qiáng)行政立法協(xié)作，推進(jìn)渭河治理與保護(hù)的信息公開(kāi)，協(xié)調(diào)處理流域內(nèi)各相關(guān)方的關(guān)系和利益。