本文作者：李光和 單位：廣東商學(xué)院思想政治理論教學(xué)部副教授

國(guó)民黨中央關(guān)于會(huì)議提案標(biāo)準(zhǔn)說(shuō):凡蒙藏地方現(xiàn)在代行司法權(quán)之機(jī)關(guān)，須將司法權(quán)交由新設(shè)之司法機(jī)關(guān)行使，以期蒙藏人民與內(nèi)地人民受同一法律之保障。⑤會(huì)議通過(guò)《改進(jìn)蒙古司法辦法大綱》⑥8條，由蒙藏委員會(huì)呈行政院轉(zhuǎn)咨司法院核準(zhǔn)，由兩院會(huì)呈國(guó)民政府第100次國(guó)務(wù)會(huì)議修正備案。該大綱改革盟旗司法制度的取向是明確而堅(jiān)定的。如第1條“蒙古地方，應(yīng)于旗治或其他適宜地點(diǎn)，由司法院積極籌設(shè)獨(dú)立司法機(jī)關(guān)”;第5條“蒙古世爵、喇嘛等私人均不得受理或處理關(guān)于司法案件”。但它也考慮了盟旗地方的特殊性。如第3條“蒙古地方現(xiàn)已設(shè)立及將來(lái)籌設(shè)之獨(dú)立司法機(jī)關(guān)，須參用蒙人為推事及檢察官，并須設(shè)蒙文譯員及代繕訴狀，以期使得蒙人之訴訟”;第6條“蒙古各旗應(yīng)選送兼通漢蒙語(yǔ)言文字之蒙人入各法律學(xué)校肄業(yè)”;第7條“游牧地方得因其情形采用巡回審判制度”;第8條“蒙古地方司法機(jī)關(guān)傳集蒙人時(shí)，應(yīng)請(qǐng)?jiān)摴芷焓鸹蚱靻T協(xié)助辦理之”，即保留其部分司法權(quán)。“九一八”事變后，東北淪陷，華北危急。救亡壓倒建設(shè)，訓(xùn)政話語(yǔ)下的激進(jìn)方案破局。朝野各方關(guān)注經(jīng)濟(jì)、教育和國(guó)防，“獨(dú)于內(nèi)外觀瞻所系、人民生命財(cái)產(chǎn)所托，且為法權(quán)收回樞紐，并關(guān)全民重心吸力之邊疆司法事務(wù)，尚未從長(zhǎng)計(jì)劃、徹底改善，并因厄于目前國(guó)庫(kù)空虛、無(wú)暇兼顧”。①當(dāng)局邊疆政策特別是“治蒙”方略也發(fā)生了急劇的變化。在總體上，南京政府的邊疆民族政策已趨軟化，且其堅(jiān)持已非現(xiàn)代化改革，而在于國(guó)防安全與國(guó)家統(tǒng)一。1934年，南京政府決定成立蒙古地方自治政務(wù)委員會(huì)，并承諾“各盟旗管轄治理權(quán)一律照舊”、“盟旗地方以后不再增設(shè)縣治或設(shè)治局”。②這使得盟旗地方司法改革的法理基礎(chǔ)流失，改革成效可想而知。律師劉陸民1935年說(shuō):“迄今內(nèi)蒙古各盟旗之司法權(quán)可謂超前清而上之，抑何從而見(jiàn)有司法系統(tǒng)”;新疆“高等法院終不辦一案，其對(duì)各縣司法亦自無(wú)系統(tǒng)可言”;西康之司法系統(tǒng)亦“無(wú)從說(shuō)起”，③遑論外蒙古與西藏。

國(guó)難當(dāng)頭，邊疆地區(qū)的司法改革問(wèn)題也受到邊遠(yuǎn)省區(qū)代表和法律界人士的重視。相關(guān)提案在1935年司法會(huì)議提案中占相當(dāng)大比重。其中關(guān)于司法經(jīng)費(fèi)問(wèn)題者25案，5案涉及邊疆地區(qū);關(guān)于法院設(shè)置及法官配置問(wèn)題者18案，8案涉及邊疆地區(qū)。尤以綏遠(yuǎn)高院院長(zhǎng)余俊將邊疆司法改革提到“救亡圖存”的高度。他說(shuō):“擁護(hù)法權(quán)，實(shí)為目前治邊之唯一出路，亦即民族復(fù)興之一線生機(jī)。是邊區(qū)法院比較內(nèi)地尤為重視，無(wú)待煩言。倘再沓泄因循，堅(jiān)持以前錯(cuò)誤心理，仍將邊陲司法視作不急之務(wù)，聽(tīng)其自為生滅，則覆巢之下必?zé)o完卵，皮之不存，毛之安附?”④相關(guān)提案均獲會(huì)議通過(guò)，會(huì)議宣言強(qiáng)調(diào):“內(nèi)地組織較完備，而邊遠(yuǎn)省份，輒多因陋就簡(jiǎn)，似此畸形發(fā)展，殊非所宜”。按照這次會(huì)議的精神，司法行政部于次年制定分三年普設(shè)計(jì)劃，邊疆省份各縣均須同時(shí)籌設(shè)(盟旗地方則無(wú)安排)。日本發(fā)動(dòng)侵華戰(zhàn)爭(zhēng)，民國(guó)政府的地方司法改革幾乎橫遭中斷，但客觀上對(duì)西部省區(qū)的司法發(fā)展卻有促進(jìn)作用。論司法人才，東南沿海地區(qū)淪陷后，戰(zhàn)區(qū)法院關(guān)閉，司法人員求職于西南邊遠(yuǎn)省區(qū)，“貴州司法官幾有人滿之患”。⑤論改革進(jìn)度，在一定程度上改變了清末以后，新式法院集中于東部的不平衡發(fā)展格局。⑥同時(shí)，民族地區(qū)司法改革問(wèn)題也受到較多重視。1943年9月，國(guó)民參政會(huì)三屆二次大會(huì)通過(guò)的《推行蒙藏地方司法制度》案說(shuō):近年來(lái)，邊省當(dāng)局尊重司法獨(dú)立，司法行政人員多能明了邊情，恪盡職守，善為處理，故能博得邊民極深切之信仰，樹(shù)立法治清明之威信。因此，提案擬出兩項(xiàng)具體辦法:(1)請(qǐng)?jiān)鲈O(shè)蒙藏地方司法機(jī)關(guān);(2)請(qǐng)?jiān)黾忧唷⒖怠帯⑿碌冗呥h(yuǎn)省區(qū)司法人員經(jīng)費(fèi)。國(guó)防最高委員會(huì)決議“交行政、司法兩院會(huì)商辦理”。①當(dāng)然，司法行政部辦理時(shí)卻不無(wú)折扣。國(guó)民參政會(huì)通過(guò)的《川康建設(shè)案》，較為完整地表述了南京政府推進(jìn)邊疆民族地區(qū)司法改革的策略和地方的呼聲。1939年初，國(guó)民參政會(huì)一屆三次大會(huì)決定組織川康建設(shè)期成會(huì)，派遣視察團(tuán)分赴川康各地視察。參政會(huì)在視察團(tuán)報(bào)告書(shū)基礎(chǔ)上通過(guò)的《川康建設(shè)案》中提出治本與治標(biāo)兩方面的辦法。治本方面有三條措施:(1)制定適合康區(qū)民情之特別法規(guī)，斟酌康寧各地情形制定特別適用法規(guī)，以為邊地司法人員處理民刑案件之根據(jù);(2)用彝族民族文字翻譯適用法典，“俾康人倮人得知法律究為何物，庶幾可以減少各民族間若干無(wú)謂之糾紛”;(3)向康百姓普遍宣傳法律常識(shí)。治標(biāo)方面有四項(xiàng)辦法，即:培植邊疆司法人才、統(tǒng)籌邊疆司法經(jīng)費(fèi)、改進(jìn)邊疆司法程序和縮小邊疆司法單位。②1941年初，蒙藏委員會(huì)駐藏辦事處因“旅藏漢民管轄權(quán)已逐漸收回”，會(huì)商司法當(dāng)局“暫將旅藏漢民司法權(quán)，托由本處斟酌地方習(xí)慣代行”。司法行政部派員會(huì)同蒙藏委員會(huì)議定“要點(diǎn)”6項(xiàng)和《蒙藏委員會(huì)駐藏辦事處處理司法事務(wù)暫行辦法》10條，經(jīng)行政、司法兩院會(huì)呈國(guó)防最高委員會(huì)。但國(guó)防最高委員第71次常務(wù)會(huì)議決議“緩議”，直到1944年才“核準(zhǔn)施行”。1945年初，司法行政部與蒙藏委員會(huì)擬訂《蒙藏委員會(huì)駐藏辦事處處處長(zhǎng)審理訴訟暫行條例》(草案)和《蒙藏委員會(huì)駐藏辦事處辦理司法事務(wù)暫行條例》，經(jīng)行政院“送立法院審議”。③但終至南京政府覆滅，該法案尚未完成其立法程序。

1945年5月，國(guó)民黨召開(kāi)第六次全國(guó)代表大會(huì)，大會(huì)宣言強(qiáng)調(diào)“必以全力解除邊疆各族所受日寇劫持之痛苦，必亦全力扶助邊疆各族經(jīng)濟(jì)、文化之發(fā)展，尊重其固有之語(yǔ)言、宗教與習(xí)慣，并賦予外蒙、西藏以高度自治之權(quán)。”④同年7月，國(guó)民參政會(huì)召開(kāi)四屆一次大會(huì)，邊疆民族問(wèn)題成為提案熱點(diǎn)。雷沛鴻提案在政治方面“宜以法律保證少數(shù)民族的自治權(quán)利”，在文化方面“仍宜尊重文化的少數(shù)者之語(yǔ)言，文字，風(fēng)俗，習(xí)慣”。⑤格桑澤仁提議將蒙藏等少數(shù)民族自治制度“載諸憲法”，提出3種自治區(qū)構(gòu)想:一是設(shè)特別自治區(qū)，即外蒙古、西藏，實(shí)行高度自治;二是自治區(qū)，即東蒙古、西蒙古兩個(gè)自治區(qū)，喀木和安多兩個(gè)藏族自治區(qū)(喀木指西康及川滇邊區(qū)，安多指青海及川甘邊區(qū));第三種可算是“準(zhǔn)”自治區(qū)，新疆等省其他民族與蒙藏情形有相似之處，“援照蒙藏各自治區(qū)辦法另訂適宜制度”。①李永新則提議:國(guó)民大會(huì)代表名額規(guī)定為“每縣市每旗宗及其同等區(qū)域，各選出代表一人”，縣市旗宗同等;增列“蒙古地方自治政務(wù)委員會(huì)”，統(tǒng)轄蒙古各盟部及獨(dú)立旗等。②但當(dāng)局未采納上述提案。1947年11月，南京國(guó)民政府召開(kāi)司法行政檢討會(huì)議。從會(huì)議提案可以看出，邊疆司法改革進(jìn)展令人失望。青海建省以后，不惟法院設(shè)治尚未遍于舊西寧道屬，法權(quán)所及亦未逾越舊西寧道屬一步。“坐是一省之內(nèi)，此疆彼界，形成異國(guó)，法權(quán)莫及之，儼同化外。”③寧夏蒙漢雜居之地，“蒙人與漢人間之爭(zhēng)執(zhí)，蒙人固欲旗政府管轄，而漢人則無(wú)不愿司法機(jī)關(guān)之保障。然蒙人游牧為生，居無(wú)定處，有事則聚騎爭(zhēng)奪，避匿則遠(yuǎn)?大漠”。所有裁判無(wú)旗政府協(xié)助則難發(fā)生效力，“由是邊區(qū)之法權(quán)，無(wú)異昔日外人租借地，于國(guó)權(quán)統(tǒng)一不無(wú)缺憾”。值得注意的是，清末以后改革先行一步的東北也成為要求特殊政策的邊疆地區(qū)。④這次會(huì)議關(guān)于邊疆地區(qū)司法改革的眾多方案，成為紙面上的空談。