本文作者：張學炎 李林 單位：廣東海洋大學2010級農(nóng)村與區(qū)域發(fā)展專業(yè)碩士研究生 廣東海洋大學經(jīng)濟管理學院教授、碩士研究生導師

為了完成全國的發(fā)展計劃和保證服務提供的一致性，中央政府為農(nóng)村教育服務的提供制定了政策框架，并為農(nóng)村教育服務項目設定最低服務標準，如普及九年義務教育。我國政府的行政結構高度分權，將權力和職責廣泛地授予不同級別的政府。這個龐大的授權系統(tǒng)由中央機關來管理，但中央機構設置非常小，其核心部門只有約有5萬公務員，他們處于擁有超過3200萬公共部門雇員的金字塔機構的塔頂。中央政府向省級政府授權并布置任務，依靠各省來完成全國性的指標，農(nóng)村教育服務就是在這樣的情況下授予各縣市區(qū)職責來進行管理的。農(nóng)村教育服務的資金來源盡管中央政府沒有對大多數(shù)農(nóng)村教育服務直接提供資金，但它可以對資源的流動產(chǎn)生巨大的影響。中央政府主要是通過法律或監(jiān)管來要求地方政府為農(nóng)村教育服務提供資金，同時通過收入分配和向地方政府的轉移支付來間接支付農(nóng)村教育服務。即如《義務教育法》第42條所規(guī)定：“國家將義務教育全面納入財政保障范圍，義務教育經(jīng)費由國務院和地方各級人民政府依照規(guī)定予以保障。”地方政府可支配的資源之一是地方稅收。我國全部地方稅收種類都由中央政府指定，地方政府沒有制定稅率和稅基的權力。1994年的分稅制改革將收入重新集中，地方收入占總收入的比例開始下降，中央政府遂將自有收入的絕大部分通過轉移支付提供給地方政府，作為地方財政的一個來源。

農(nóng)村教育服務是中央政府轉移支付中的主要對象之一，地方依靠中央政府的轉移支付來填補地方財政以及服務提供中的具體缺口。由于中央政府的指令加上不斷增加的轉移支付，農(nóng)村教育服務的預算急劇上升。1998-2004年，對農(nóng)村義務教育的全部預算撥款從325億增長到1326億元，所占該階段全部教育資金比重從20世紀90年代中期不足53%增加到2004年的80%以上。對所有教育的全部預算撥款從1998年的1340億增加到2005年的近4000億元。而在增加的2630億元中，僅有120億元來自中央政府，其余都是來自地方政府的預算。規(guī)定地方政府要增加支出，并通過具體的農(nóng)村教育服務項目來填補服務部門之間的差距，這種方法還是存在一定局限性。盡管最近的兩個五年計劃都將加強教育作為重點，但從1998年到2005年，中央政府自己預算中對教育的投入占全部支出的比重卻是逐年下降的，從將近4%下降到不足3%。

地方縣一級政府負擔著農(nóng)村發(fā)展和減貧的重任，這些工作是建設社會主義新農(nóng)村的關鍵。為了可以順利執(zhí)行這重要的職責，強化縣級政府的管理是加強農(nóng)村服務的關鍵。農(nóng)村教育服務的分配以縣為主的改革，加上農(nóng)村稅費改革，從2001年開始農(nóng)村基礎教育的責任也從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級轉移到縣一級。還有許多職能部門的“垂直化管理”正在進行中，將農(nóng)村教育服務從鄉(xiāng)鎮(zhèn)歸到縣級政府管理。自農(nóng)村稅費改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村開始大幅合并。盡管這些改革有助于減少農(nóng)村教育經(jīng)常性開支，但在短期內(nèi)卻可能對服務的供給產(chǎn)生不利影響。縣一級政府對農(nóng)村教育服務起著決定作用，主要負責制訂計劃和預算，對學校的日常工作、校長的任命和評估、教師的聘任及晉職進行監(jiān)督，還有學校設施的維護和建設，監(jiān)督義務教育入學率目標是否達到等。當然，具體的實施執(zhí)行，不同的地區(qū)有不同的做法，取決于上一級政府如何對下一級政府進行職能分配。

在農(nóng)村教育服務方面，地方政府可以根據(jù)自己的收入能力來調(diào)整服務的供給。但隨著“約束性”轉移支付的依賴程度的增加，農(nóng)民對農(nóng)村教育的投入的減少，將預算外資源納入預算，實施更加嚴格的提供農(nóng)村教育服務的標準和規(guī)定，這些都限制了縣政府根據(jù)本地情況進行決策的能力。農(nóng)村教育服務政策的執(zhí)行很長時間以來，中央政策難以在基層得到全面執(zhí)行。最近幾年由于財政收入集中到中央政府，地方政府的財政開支責任遠遠超過了其收入能力，也出現(xiàn)了人們對地方政府不可能完成所有任務的認同。資金不足是許多縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行中央農(nóng)村教育政策的巨大障礙。充足的財政收入是有效補助項目的前提條件，但目前我國的大多數(shù)農(nóng)村教育項目都沒有達到這個條件，中央轉移支付所給的資金遠低于農(nóng)村教育服務項目所需的費用。因此，地方都有強烈的增加收入的興趣，而且地方政府可以自由支配自有收入。由于稅收結構過分重視工業(yè)和商業(yè)，特別是自農(nóng)業(yè)稅取消后，要增加當?shù)刎斦杖耄鸵馕吨畱铝τ诖龠M有益于增長的基礎設施建設，吸引工商業(yè)到本地發(fā)展。完成中央提供農(nóng)村教育服務的任務與基礎設施投資在共同爭奪稀缺的財政資源，與自身利益的強烈沖突導致地方執(zhí)行中央政策的意愿降低。

農(nóng)村教育服務提供者農(nóng)村教育服務提供者即學校，是中央農(nóng)村教育政策和執(zhí)行之間的關鍵層級。教育是事業(yè)單位中最大的一塊，它與政府的聯(lián)系也最緊密。40萬所正規(guī)學校和10萬個“教學點”為1.43億名1-9年級農(nóng)村學生提供義務教育。除了少數(shù)獨立管理的村級學校以外，這些學校幾乎都屬于事業(yè)單位。但同時發(fā)現(xiàn)，地方政府與農(nóng)村教育服務提供者之間的管理關系存在著缺陷，而造成這些缺陷的原因是職責分配不清、公共服務的資金不足、事業(yè)單位缺乏財務公信力、績效管理不嚴等。缺乏競爭使這些情況變得更加惡化，造成的后果是農(nóng)村地區(qū)教育服務的匱乏。農(nóng)村教育對象農(nóng)村教育服務屬于一種公共服務，是以政府為主導的一種行為，農(nóng)村公民是該項服務的接受者。政府方面應該提供相應的公共服務信息和對農(nóng)村地區(qū)的教育服務情況進行調(diào)查并及時反饋到農(nóng)村居民當中，而且要引導農(nóng)村公民積極監(jiān)督和評估農(nóng)村教育服務工作，做到政務信息公開，廣泛開展不同方式、不同目的的公開磋商。目前，這種公民參與的評估和磋商是非常有限的。信息提供的城鄉(xiāng)差別依舊巨大，對農(nóng)村教育服務的積極參與和評估還處于萌芽階段。村民的教育觀念不到位，地方政府和服務提供者對此也缺乏興趣。

簡化目標，明確各級政府責任中央政府應該利用不斷增加的財政能力加強農(nóng)村教育服務，中央制定的目標應該采取績效成果形式。各級政府要承擔更多的財政責任。明確每一級政府的責任并將其規(guī)范化，是各級政府之間穩(wěn)固管理關系的前提條件之一。為了讓地方政府能夠履行分配給它們的責任，必須確保提供適當?shù)馁Y金，這可以通過地方的自有收入和改善轉移支付來完成。中央可以讓地方政府掌握更多的稅收，或者在稅率方面賦予地方一定的自主權，并允許它們對所得稅征收附加稅。當然，賦予更多的收入自主權并不能解決所有地方的問題，特別是中西部的貧困地區(qū)。為了縮小還繼續(xù)存在的地方財政差距，中央還需要通過轉移支付系統(tǒng)向地方提供更多的資金，以促進地方教育服務平衡發(fā)展。建立全國范圍的監(jiān)督評估系統(tǒng)首先，中央政府應該根據(jù)采集的信息制定成果績效指標，而信息采集應該改變目前以投入和產(chǎn)出為重點的做法。然后，通過分享和協(xié)調(diào)各職能機構的數(shù)據(jù)，讓公眾了解這些數(shù)據(jù)，使監(jiān)督系統(tǒng)變得更加透明。最后，通過數(shù)據(jù)報告和定期系統(tǒng)評估（最好由第三方進行）來監(jiān)督政策干預。總之，我國農(nóng)村教育服務的提供系統(tǒng)正處于轉型期，農(nóng)村地區(qū)對教育服務的需求正在迅速變化。進一步加強教育服務提供系統(tǒng)，政府有很多機遇，也面臨巨大挑戰(zhàn)。當務之急是協(xié)調(diào)好各方利益相關者，改善農(nóng)村教育服務水平。