項目資金管理中存在的問題

在這次調研中，基層反映的主要問題是：

第一，扶持定位不合理。目前，中央、省、市（區）、縣四級均已設立了農民專業合作社財政扶持專項資金，但基本上以示范項目為主，扶持環節也大同小異，目標指向具有較強的雷同性。由合作社承擔的其他各類財政支農項目，在扶持方向、扶持內容上也與各級財政專項資金有所交叉，分工定位不合理，形不成合力。

總體來看，扶持資金普遍存在重硬件建設，輕軟件建設的傾向，不利于合作社加強規范化建設，提高經營管理水平，培養成員的合作意識。

第二，條件設置不科學。今年省級財政專項申報指南，要求入社成員100人以上，銷售收入1000萬元以上，標準化生產率100%。基層反映，這樣的扶持條件門檻太高，真正能夠滿足全部條件的合作社少之又少。有些條件設置沒有考慮到產業的特色和地方的特點，比如入社成員數，從規模經營的角度看，并不是越多越好，而應該考慮合作社的經營面積和規模。門檻過高，會造成兩個后果：一是合作社申報材料作假，二是目標群體選擇過窄，使一些正處于發展期的合作社難以獲得扶持，不能體現財政資金的公平性。

第三，帶動作用不明顯。毋庸諱言，現在的項目評審機制有一定缺陷。評審的專家并不了解合作社的情況，只能依靠申報材料了解信息，結合設定的量化評價指標作出取舍。在調查中也發現，部分合作社運作不夠規范，與成員利益聯結不緊密，處于松散經營狀態，并不能真正發揮合作社的帶動幅射作用。一些合作社存在少數人操縱等問題，成員參與度不高，很難分享在收益分配、財政扶持方面的好處。還有一些合作社雖然運作比較規范，也獲得了多次扶持，但缺乏好的合作社帶頭人，只會生產，不懂市場，成員人數和銷售收入還維持在多年前的水平，帶動作用十分有限，背離了財政扶持的初衷。

第四，相關手續不簡便。財政部門為了規范項目資金管理，在相關手續上把關比較嚴格，這是可以理解的。但基層也反映，有些手續應該人性化處理。比如，合作社實施項目時，特別是農業基礎設施投入，許多是由自身和農民來參與建設，無法提供正式的憑證和記賬依據。合作社為了報賬，只能去代開發票，無形中增加了稅收成本，但實際效果是一樣的。還有一些合作社反映，項目資金撥付時間過長，影響合作社項目的按期實施。第五，監管措施不到位。為了強化資金管理，一般采取項目直補，事后報賬的做法，有效防止了項目資金層層截留、挪用、滯留的弊病，也大大減少了基層合作組織隨意侵占、挪用項目資金的機會，起到了較好的監管作用。但是，由于財政部門對合作社的項目資金開支，只能在財務手續合法性的層面上進行核準，無法對開支的真實用途進行核準，因此，仍存在一定的漏洞。就上級部門而言，只能依靠抽查、督查等手段來加強項目資金的監管，但扶持項目數量眾多，更多的合作社游離于監管之外。從基層部門來說，只增加工作任務，不增加工作經費，缺乏加強監管的積極性。

完善財政支持政策的建議

完善財政支持政策的總體目標，要能夠提升專業合作社發展水平，能夠提高財政扶持資金的使用效益，能夠保障財政扶持資金的公平公正。

第一，各級扶持資金要形成合理分工。市級以上的財政專項資金，要扶持的合作社面廣量大，只能通過示范項目的方式予以重點扶持。但是，在扶持的條件上，中央、省、市可以逐步降低門檻，適當兼顧不同規模的合作社，促進均衡發展。縣級財政專項扶持資金，應該采取普惠制的扶持方式。凡通過審查，新列入專業合作社名錄的，可根據合作社規模，分別給予數額不等的以獎代補資金，用于提升合作社的規范化建設水平。

第二，扶持有持續發展能力的合作社。從根本目的上說，財政扶持資金不是“施舍”，而是為了促進合作社的規范發展，能夠充分發揮示范帶動作用，讓更多的農民通過合作社增收致富。在選擇扶持對象時，必須著重考慮合作社是否具有持續發展的能力。因此，在項目申報方式上要加快探索“陽光”操作，努力做到公開、公平、公正。項目申報、資金下達通知必須在網上公開，接受各方監督。

為確保公開的有效性，鄉鎮確定申報對象后，應將申報的有關情況在政務公開欄予以公示，促進鎮域范圍內的合作社合理競爭。在條件成熟的情況下，要逐步將項目扶持情況在村務公開欄公示。通過“陽光”申報，將一部分“掛牌”、“翻牌”合作社剔除在扶持范圍之外，使真正有發展潛力的合作社得到扶持，帶動更多的農民成員受益。

第三，加快建立財政扶持項目儲備庫。為了合理安排財政扶持資金，建議由財政部門牽頭、農辦系統配合，加快建立專業合作社支農項目儲備庫，項目儲備每年增補一次。今后，凡申報各級專業合作社財政專項資金和其他支農項目的，必須在項目儲備庫中選取。這樣既可以避免項目的多頭申報，又可以解決支農資金使用分散的問題，提高財政支農資金的績效整合，做大做強合作社。

第四，突出財政專項資金的扶持重點。市級合作社財政專項資金，一方面要不斷加大扶持力度，另一方面要突出扶持重點。一是要提升合作社服務能力。扶持環節要向大多數成員能夠受益的基礎設施、品牌銷售、農產品加工傾斜；二是加強合作社內部培訓。逐步改變重硬件建設，輕軟件建設的傾向，財政扶持資金應更多用于合作社內部培訓，不斷提高合作社成員的生產技術、管理水平和合作意識；三是要促進合作社規范化建設。建議對內部運作規范、合作機制完善、服務水平較高的合作社，給予規范化建設獎勵，以獎代補。

扶持對象主要是5個縣級市的合作社以及市轄區其他類型合作社；四是開展貸款財政貼息試點。利用增量扶持資金，對專業合作社一年以上期限貸款，按利息的30%-50%予以補貼，既解決合作社的融資困難，又促進合作社的做大做強；五是探索建立融資風險平臺。由市級財政出資設立農民專業合作社融資風險基金。由各級農辦推薦信譽高、發展好、帶動強的農民專業合作社作為首批融資服務對象，由銀行給予一定額度的授信貸款。如銀行在放貸中出現呆賬，其損失由銀行與風險基金各自按比例分擔。對惡意不還款的合作社，永久取消其農業財政扶持資格。