綠色發(fā)展與共享發(fā)展

綠色發(fā)展與共享發(fā)展是當(dāng)前河南省污染減排制度建設(shè)所需要特別重視的既有區(qū)別又有聯(lián)系的兩種理念。所謂綠色發(fā)展，就是指把環(huán)境與自然資源的保護(hù)作為一種手段，使之改善和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，從而達(dá)到環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙重目標(biāo)。資源和環(huán)境不再是被經(jīng)濟(jì)增長所犧牲、排斥的因素，相反是促進(jìn)增長的因素。綠色發(fā)展以人與自然和諧為主旨，是生態(tài)利益訴求的表現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)與環(huán)境存在潛在一致性，人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)取之于自然而發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長的基本前提是具備可供有效利用的資源。然而，當(dāng)生態(tài)環(huán)境被破壞，可供有效利用的資源總量勢必減少。這樣，為了進(jìn)行經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)所必需的資源替代或資源修復(fù)，成本投入將會(huì)增加，這勢必影響到經(jīng)濟(jì)總量的增長，最終走向經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可持續(xù)。從環(huán)境和資源的角度看，我國以往的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程總體上具有犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長的特點(diǎn)，雖然取得了較快的經(jīng)濟(jì)增長，同時(shí)也出現(xiàn)了比較多和比較嚴(yán)重的資源和環(huán)境問題，如果這種發(fā)展方式再持續(xù)下去，我國的資源和環(huán)境將承受不起。顯然，“環(huán)境換取增長”的發(fā)展方式，不是一種可以長期采用的發(fā)展方式，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定程度后，這種發(fā)展方式也必須有一個(gè)重大轉(zhuǎn)變。綠色發(fā)展主張從源頭上遏制生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展，體現(xiàn)了生態(tài)文明的本質(zhì)內(nèi)涵，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求。在全面推進(jìn)污染減排過程中，生態(tài)利益的最大化應(yīng)既是第一目標(biāo)，河南省污染減排立法必須秉承綠色發(fā)展理念。

但是，污染減排立法中僅強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展還不夠，還要倡導(dǎo)共享發(fā)展。由于地區(qū)之間以及減排單位之間存在發(fā)展基礎(chǔ)和實(shí)力的差異，在市場競爭機(jī)制的作用下，或者在政府以提高經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力為目標(biāo)導(dǎo)向的政策干預(yù)下，減排單位之間在發(fā)展總體利益的分享方面往往是非均衡的。那些經(jīng)濟(jì)上或者地位上強(qiáng)勢的減排單位往往會(huì)在發(fā)展總體利益分享中獲利較多。相反，那些經(jīng)濟(jì)上或地位上弱勢的減排單位分享到的發(fā)展總體利益較少，有些減排單位甚至被排斥在外，或者利益受到相對的損害。這樣就帶來了新的不公平問題。如果后一種情況較多，那么，污染減排工作將難以收到預(yù)期的效果。因?yàn)椋瑴p排單位是相對獨(dú)立的利益主體，有著各自的權(quán)益空間。當(dāng)一個(gè)減排單位發(fā)現(xiàn)其利益受到損害的時(shí)候，參與污染減排的積極性必然受到挫傷，所采取的響應(yīng)行為就是抵御式的自我保護(hù)?？梢?，強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展的同時(shí)，也必須強(qiáng)調(diào)共享發(fā)展。在當(dāng)代中國，堅(jiān)持發(fā)展是硬道理的本質(zhì)要求，就是堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，更加注重以人為本，更加注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。共享發(fā)展主要有二個(gè)方面的內(nèi)涵。

其一，共享發(fā)展成果。污染減排各個(gè)主體擁有享受發(fā)展總體收益的權(quán)利和有效的渠道。這里所指的總體收益既有經(jīng)濟(jì)收益，也有生態(tài)收益。特別是對于分布在不同地區(qū)的污染減排單位，共享發(fā)展成果意味著他們可以享受到所希望獲得的發(fā)展福利的權(quán)利，而不是被排斥在外或被邊緣化。其二，共享發(fā)展機(jī)會(huì)。在全面推進(jìn)污染減排工作中，各個(gè)減排單位享有共同利用或參與利用某項(xiàng)對其適宜的發(fā)展機(jī)會(huì)的權(quán)利。分布于不同區(qū)域的減排單位所具備的各種發(fā)展能力（如環(huán)保專業(yè)技能方面的能力）能夠得到互認(rèn)。綠色發(fā)展與共享發(fā)展是互補(bǔ)的，不能相互替代，對全面推進(jìn)污染減排工作而言是同等重要的。綠色發(fā)展注重解決當(dāng)前日益突出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展與資源相對不足、環(huán)境容量有限的矛盾，旨在節(jié)約或騰出環(huán)境容量。雖然，在這個(gè)過程中，各污染減排單位也能實(shí)現(xiàn)發(fā)展，但是并不能自然地保證各個(gè)減排單位都能合理地享受到發(fā)展的成果或機(jī)會(huì)。如果這種狀況得不到修正，那么，在發(fā)展利益和管理權(quán)力地方化的格局下，勢必挫傷部分地區(qū)部分企業(yè)參與污染減排工作的積極性，削弱它們對污染減排的認(rèn)同感和歸屬感。進(jìn)而，會(huì)滋生或強(qiáng)化地區(qū)之間以及減排單位之間的矛盾，這樣就難免會(huì)產(chǎn)生新的不和諧和不公平問題。在污染減排立法中秉承共享發(fā)展理念可以調(diào)動(dòng)各減排單位參與減排的積極性，保障其合理的權(quán)益，有利于化解地區(qū)之間以及減排單位之間的利益沖突，營造持續(xù)、和諧的綠色發(fā)展空間。在我國全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)生態(tài)文明的新的發(fā)展時(shí)期，倡導(dǎo)共享發(fā)展成果更加具有現(xiàn)實(shí)意義。綠色發(fā)展和共享發(fā)展是新形勢下開展污染減排工作應(yīng)采納的一種發(fā)展理念，也是新形勢下生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，二者互為補(bǔ)充，缺一不可。污染減排制度建設(shè)，一方面基于綠色發(fā)展理念，從治本上想辦法，不僅可以充分發(fā)揮污染減排的引導(dǎo)和倒逼作用，還能夠通過環(huán)境保護(hù)優(yōu)化發(fā)展，做到保障發(fā)展與保護(hù)環(huán)境的“兩保”有機(jī)統(tǒng)一。另一方面，污染減排制度建設(shè)，要基于共享發(fā)展理念，制度的好壞很大程度上取決于制度對收益的分配機(jī)制是否合理。“當(dāng)人們的經(jīng)濟(jì)利益在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中無法滿足而社會(huì)自我調(diào)整又無法實(shí)現(xiàn)時(shí)，法律作為利益平衡的調(diào)整器就應(yīng)運(yùn)而生。”④河南省污染減排立法創(chuàng)新應(yīng)滿足各相關(guān)利益者共享發(fā)展成果、共享發(fā)展機(jī)會(huì)的需求，這不僅僅因?yàn)榉傻睦嫫胶鈨r(jià)值是法律的基本原則，同時(shí)也只有這樣才能形成法律制度所涉各個(gè)減排單位主動(dòng)積極地參與污染減排的內(nèi)在動(dòng)力，這是和諧社會(huì)建設(shè)的客觀要求。如果忽視了這一點(diǎn)，任何污染減排制度都難以取得良好的社會(huì)效果。綠色發(fā)展和共享發(fā)展對于污染減排制度建設(shè)而言既是其內(nèi)在要求，也是污染減排立法創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)。

河南省污染減排的現(xiàn)行立法約束

從綠色發(fā)展和共享發(fā)展的角度審視，由于先天的法律制度缺陷或者缺失，現(xiàn)行立法存在著一些不利于強(qiáng)力削減污染物排放總量的問題。

（一）排污許可證立法缺陷與污染物排放控制不力

排污許可是推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作由末端治理向生產(chǎn)全過程轉(zhuǎn)變，由單一的濃度控制向濃度和總量雙重控制轉(zhuǎn)變，推進(jìn)環(huán)境管理法制化、規(guī)范化和科學(xué)化的一種重要方式，排污許可證制度是一項(xiàng)國際通行的環(huán)境管理基本制度，在規(guī)范排污單位的排污行為、有效控制污染物方面具有重要作用。2001 年，按照《淮河流域水污染防治暫行條例》的要求，河南省在淮河流域?qū)χ攸c(diǎn)工業(yè)企業(yè)和化工企業(yè)一次性發(fā)放了一批許可證。2010 年河南省人大常委會(huì)頒布實(shí)施的《河南省水污染防治條例》，將重點(diǎn)排污單位、達(dá)到國家規(guī)定規(guī)模的畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)及其他依法應(yīng)當(dāng)申領(lǐng)排污許可證的單位納入許可證發(fā)放范圍。這些制度取得了一定的效果，但是，并沒有使排污許可證制度真正落實(shí)。在河南省實(shí)施排污許可證制度中，存在以下問題：一是國家雖然在環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中確立了排污許可證制度，但總的來看，規(guī)定過于原則，可操作性差，具體執(zhí)行困難。二是河南省關(guān)于排污許可證制度的地方法規(guī)不健全，雖然建立了水污染排污許可證制度，但是不夠全面，且在大氣和其他污染物排放方面沒有設(shè)定排污許可證制度。目前，河南省排污許可證發(fā)放工作推進(jìn)緩慢，發(fā)證的企業(yè)數(shù)還不到全省國控和省控排污企業(yè)的 20%。排污許可證監(jiān)管力度不夠，無證排污和超證排污的現(xiàn)象不能及時(shí)得到糾正。多數(shù)排污單位未樹立主動(dòng)申領(lǐng)排污證的守法意識，不申請辦理許可證情況普遍存在。排污單位主要是在從事融資、上市、貸款、對外合作等經(jīng)營活動(dòng)時(shí)，才迫于嚴(yán)格的規(guī)定向環(huán)境保護(hù)行政主管部門申領(lǐng)排污許可證，這種現(xiàn)象不符合綠色發(fā)展的要求，也違背了共享發(fā)展理念。雖然造成排污許可證重要作用不能充分發(fā)揮的原因復(fù)雜，但不得不承認(rèn)現(xiàn)行排污許可證制度存在的缺陷是河南省污染物排放控制受阻的重要原因。因此，有必要通過完善排污許可證立法，以行政許可的方式對企業(yè)排污總量指標(biāo)予以許可，一方面可以作為其合法排污的依據(jù)，另一方面可以作為其發(fā)展空間的環(huán)境儲備。