一、研究的背景

隨著農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的增加，教育經(jīng)費(fèi)管理工作的難度也相應(yīng)加大，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理特別是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理中存在的問題凸顯，概括起來主要存在以下幾方面問題：一是一些地方虛報(bào)學(xué)生人數(shù)套取財(cái)政資金，有的甚至人為調(diào)賬，多報(bào)債務(wù)；二是擠占、挪用教育經(jīng)費(fèi)時(shí)有發(fā)生；三是部分地方教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算只做到縣教育部門，學(xué)校沒有單獨(dú)編制預(yù)算；四是學(xué)校支出科目不統(tǒng)一，報(bào)表不統(tǒng)一，記賬不規(guī)范；五是絕大多數(shù)農(nóng)村學(xué)校財(cái)務(wù)基礎(chǔ)薄弱，沒有會計(jì)報(bào)表，沒有會計(jì)檔案，“包包賬”、“流水賬”、“紙煙盒賬”等不規(guī)范的原始單據(jù)普遍存在；六是部分學(xué)校核算不真實(shí)，多列支出，少計(jì)收入，甚至偽造假合同、假依據(jù)、假基建專賬和假會計(jì)憑證等；七是有的學(xué)校嚴(yán)重違背《會計(jì)法》有關(guān)規(guī)定，財(cái)務(wù)人員既做會計(jì)，又兼出納。由于存在上述問題，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的資產(chǎn)、債務(wù)、收支等數(shù)據(jù)不真實(shí)、難以提供真實(shí)依據(jù)，也難以堵住虛報(bào)冒領(lǐng)等種種漏洞。究其成因，既有思想認(rèn)識不足方面的原因，更重要的是目前大多數(shù)地方對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)尚未實(shí)行事前（預(yù)算）、事中（執(zhí)行）、事后（考核）全過程管理，繼而管理不到位、執(zhí)行不嚴(yán)格、追蹤問效不力，最終資金使用沒有達(dá)到預(yù)期效果。要解決這些問題，必須構(gòu)建農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)績效管理模式。

二、“校財(cái)局管”：沙洋縣農(nóng)村義務(wù)

教育經(jīng)費(fèi)績效管理模式2012年12月筆者在湖北沙洋縣進(jìn)行了調(diào)研，沙洋縣全面推行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“校財(cái)局管”模式，實(shí)行科學(xué)化、精細(xì)化管理，構(gòu)建了安全、規(guī)范、高效的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)運(yùn)行機(jī)制，具有重要的借鑒意義。2006年秋季，沙洋縣被國家確定為中部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革試點(diǎn)縣。沙洋縣組織人員經(jīng)過認(rèn)真調(diào)研和分析，大刀闊斧，積極探索農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，創(chuàng)新農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理模式。

（一）制度保障

沙洋縣為規(guī)范農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費(fèi)管理，健全和完善了一系列管理制度，從財(cái)務(wù)管理、部門預(yù)算、收支兩條線、國庫集中支付、國有資產(chǎn)管理、資金管理、信息網(wǎng)絡(luò)管理、監(jiān)督問責(zé)等各制度層面出臺了相關(guān)規(guī)定，這些制度體現(xiàn)了績效管理理念，提出了績效管理要求，為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“校財(cái)局管”改革予以制度保障。2006年9月，出臺了《關(guān)于實(shí)施中小學(xué)經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的意見》，在全縣實(shí)施中小學(xué)經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理，農(nóng)村中小學(xué)啟用新機(jī)制財(cái)務(wù)核算管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)學(xué)校、教育、財(cái)政主管部門“縱向到底，橫向到邊”的網(wǎng)絡(luò)管理。2010年，沙洋縣教育局修訂了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校財(cái)務(wù)管理的意見》，對中小學(xué)預(yù)算管理、收費(fèi)管理、支出管理、專項(xiàng)資金管理、學(xué)校債務(wù)管理、學(xué)校固定資產(chǎn)管理、票據(jù)管理、財(cái)會隊(duì)伍管理，以及中小學(xué)財(cái)務(wù)管理的責(zé)任與監(jiān)督方面做了進(jìn)一步明確和完善。2011年，沙洋縣教育局、財(cái)政局重新修訂了《關(guān)于農(nóng)村中小學(xué)收費(fèi)和資金管理的暫行辦法》，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理。資金管理嚴(yán)格實(shí)行部門預(yù)算、國庫集中收付、專款專用、收支平衡、公開透明、責(zé)任追究的原則。《沙洋縣中小學(xué)公用消耗物資管理制度》，明確公用消耗物資使用和保管的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。《沙洋縣中小學(xué)資金國庫集中支付制度》，明確規(guī)定學(xué)校必須按照國庫集中收付工作流程辦理國庫集中支付。《沙洋縣中小學(xué)固定資產(chǎn)管理制度》，對固定資產(chǎn)的分類、固定資產(chǎn)計(jì)價(jià)、固定資產(chǎn)賬務(wù)處理、調(diào)出變賣報(bào)廢固定資產(chǎn)的申報(bào)制度和審批制度、固定資產(chǎn)管理責(zé)任制等方面予以規(guī)定。《沙洋縣義務(wù)教育階段貧困生資助的管理制度》，明確了資助對象及核定程序和要求，并對資助經(jīng)費(fèi)的撥付和使用、資助管理和資助監(jiān)督等方面做了具體規(guī)定，確保中小學(xué)貧困生不因家庭經(jīng)濟(jì)困難而失學(xué)。

（二）具體做法

沙洋縣制定《沙洋縣中小學(xué)經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理實(shí)施意見》，以預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算管理、預(yù)算監(jiān)管為抓手，立足科學(xué)化、精細(xì)化，切實(shí)加強(qiáng)學(xué)校預(yù)算管理，從源頭把握支出去向，從過程控制支出額度，確保學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)發(fā)揮最大效益。

1.抓預(yù)算編制，體現(xiàn)預(yù)算的統(tǒng)一性和真實(shí)性。在預(yù)算編制上做到“三全”：即全部學(xué)校、全年時(shí)間、全部收支，力求學(xué)校預(yù)算編制科學(xué)、規(guī)范、全面、真實(shí)。在操作上，一是摸清家底，確定基本數(shù)據(jù)。學(xué)校全面認(rèn)真地開展資源調(diào)查，確定學(xué)校人員情況、校舍情況、設(shè)施設(shè)備情況等基本數(shù)據(jù)，為編制學(xué)校預(yù)算打好基礎(chǔ)。二是掌握政策，分析預(yù)算形勢。學(xué)校先總結(jié)和分析上年度預(yù)算收支執(zhí)行情況，掌握學(xué)校財(cái)務(wù)收支和業(yè)務(wù)活動(dòng)的變化情況，確定本年度預(yù)算的一般性因素；然后對影響預(yù)算的各項(xiàng)政策進(jìn)行分析，掌握學(xué)校收支的政策性變化；最后考慮各項(xiàng)縣級已列入計(jì)劃的大型支出項(xiàng)目等因素，科學(xué)分析預(yù)算形勢，準(zhǔn)確判斷學(xué)校收支情況。三是量入為出，編制收支預(yù)算。在編制的過程中做到收入編全，支出編實(shí)。

2.抓預(yù)算執(zhí)行，確保預(yù)算的剛性和嚴(yán)肅性。學(xué)校編制預(yù)算經(jīng)縣教育局審查后，送縣財(cái)政局審核，報(bào)縣人大批準(zhǔn)后，下達(dá)各中小學(xué)執(zhí)行。每月10日前，各中小學(xué)按預(yù)算指標(biāo)在網(wǎng)上申報(bào)當(dāng)月資金用款計(jì)劃，經(jīng)縣教育局審查，縣財(cái)政局審核后下達(dá)。學(xué)校支出實(shí)行國庫集中支付，各中小學(xué)在下達(dá)的用款額度內(nèi)，在網(wǎng)上錄入支出項(xiàng)目，經(jīng)縣教育局審查后，在縣國庫集中支付中心實(shí)施直接支付或授權(quán)支付。通過一整套嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行程序，強(qiáng)化對學(xué)校的資金管理，確保學(xué)校經(jīng)費(fèi)用在刀刃上。

3.抓決算管理，保證資金的合理性和績效性。決算是對一定時(shí)期預(yù)算執(zhí)行結(jié)果、財(cái)務(wù)狀況和事業(yè)發(fā)展成果的總結(jié)，是預(yù)算管理的終結(jié)。每年，學(xué)校均對本年度預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行總結(jié)分析，在此基礎(chǔ)上為下年度的預(yù)算編制和執(zhí)行做好準(zhǔn)備。同時(shí)對資產(chǎn)進(jìn)行清理清查，報(bào)送教育、財(cái)政主管部門匯總、審核，提交縣人大審議通過，并向社會公布，接受社會監(jiān)督。

4.抓預(yù)算監(jiān)管，做到管理的規(guī)范性和科學(xué)性。一是監(jiān)管學(xué)校預(yù)算編制。縣教育部門對學(xué)校上報(bào)的預(yù)算報(bào)告進(jìn)行審查，要求學(xué)校預(yù)算項(xiàng)目及額度符合主管部門的編報(bào)口徑，符合學(xué)校實(shí)際需求。二是監(jiān)管學(xué)校預(yù)算執(zhí)行。縣教育部門每月審核學(xué)校申報(bào)資金用款計(jì)劃，控制學(xué)校月度用款額度；審核學(xué)校支出，監(jiān)督學(xué)校財(cái)務(wù)行為，對學(xué)校財(cái)務(wù)進(jìn)行年度審計(jì)。三是實(shí)時(shí)監(jiān)控。從2007年開始，各學(xué)校年度預(yù)算均經(jīng)教育、財(cái)政部門網(wǎng)上審核、批復(fù)，實(shí)現(xiàn)“預(yù)算編制直達(dá)學(xué)校”、“財(cái)務(wù)核算直達(dá)學(xué)校”、“資金撥付直達(dá)學(xué)校”、“財(cái)務(wù)監(jiān)控直達(dá)學(xué)校”。全縣92所農(nóng)村中小學(xué)歸并為35個(gè)財(cái)務(wù)核算點(diǎn)，其他學(xué)校為報(bào)賬員，學(xué)校成為獨(dú)立的核算主體；35個(gè)財(cái)務(wù)核算點(diǎn)已在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)銀行設(shè)立零余額賬戶，每月各學(xué)校通過網(wǎng)絡(luò)申報(bào)用款計(jì)劃，經(jīng)縣教育局匯總審核，縣財(cái)政局終審，實(shí)行國庫集中支付，財(cái)政和教育主管部門可對全縣中小學(xué)財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。

（三）經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

1.以加大投入為關(guān)鍵，把握保障性。一是確保中央、省級資金劃撥到位。縣級財(cái)政堅(jiān)持“優(yōu)先劃撥、足額劃撥、按程序劃撥”的原則，將中央、省級資金及時(shí)按預(yù)算計(jì)劃全額下達(dá)學(xué)校。2007年以來，中央和省補(bǔ)助沙洋縣資金全部直達(dá)到校，充分保證了學(xué)校經(jīng)費(fèi)足額預(yù)算、全額到位、正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是確保縣級資金配套到位。縣政府堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展，同時(shí)，堅(jiān)持“上進(jìn)下不退”的原則，保證學(xué)校有充足的經(jīng)費(fèi)加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)。三是確保學(xué)校非稅收入管理到位。各中小學(xué)收取的各項(xiàng)非稅收入資金，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”原則，統(tǒng)一納入財(cái)政專戶管理，并作為學(xué)校可支配經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一納入預(yù)算，按規(guī)定程序撥付使用，有效堵住了支出漏洞，防止了亂收亂支現(xiàn)象的發(fā)生。

2.以強(qiáng)化管理為重點(diǎn)，把握規(guī)范性。為提高學(xué)校財(cái)務(wù)管理水平，2007年，沙洋縣財(cái)政撥款為全縣農(nóng)村中小學(xué)財(cái)務(wù)核算點(diǎn)統(tǒng)一配置電腦設(shè)施，安裝了“湖北省農(nóng)村中小學(xué)財(cái)務(wù)核算管理系統(tǒng)”軟件，實(shí)現(xiàn)了校與縣、縣與省市財(cái)政和教育主管部門的聯(lián)網(wǎng)，實(shí)行對學(xué)校財(cái)務(wù)管理的全程監(jiān)控、時(shí)時(shí)監(jiān)控，建立起規(guī)范化、現(xiàn)代化的財(cái)務(wù)管理新機(jī)制。學(xué)校成立民主理財(cái)小組，參與學(xué)校經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理，監(jiān)督學(xué)校資金運(yùn)行。

3.以提升素質(zhì)為根本，把握原則性。為實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)人員實(shí)際操作的規(guī)范性，避免因業(yè)務(wù)不熟和違紀(jì)違規(guī)造成損失，沙洋縣切實(shí)加強(qiáng)了對財(cái)務(wù)人員的培養(yǎng)和培訓(xùn)。一是轉(zhuǎn)變觀念，選準(zhǔn)人。選擇具備從業(yè)資格、工作責(zé)任心強(qiáng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)高、法紀(jì)意識牢的財(cái)會人員從事報(bào)賬工作，在工作量及相關(guān)待遇上給予保證，使之能安心本職。二是強(qiáng)化學(xué)習(xí)，培養(yǎng)人。通過對學(xué)校財(cái)務(wù)管理人員多次專項(xiàng)培訓(xùn)，讓他們熟悉業(yè)務(wù)、迅速進(jìn)入角色，熟悉法律、堅(jiān)持按規(guī)操作，使之能嚴(yán)格履職。三是嚴(yán)格要求，用好人。要求學(xué)校報(bào)賬員精通業(yè)務(wù)，通盤掌握學(xué)校的開支渠道及規(guī)模，當(dāng)好校長的參謀和助手，實(shí)行“預(yù)算失控與違規(guī)責(zé)任追究制”，使之能盡職盡責(zé)。

三、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“校財(cái)局管”模式的管理績效

從沙洋縣農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理的實(shí)證分析可見，“校財(cái)局管”模式以推進(jìn)績效管理為目標(biāo)，構(gòu)建事前、事中、事后多層次、全方位的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督管理機(jī)制，真正做到了“收入一個(gè)籠子、計(jì)劃一個(gè)盤子、支出一個(gè)口子”，確保了教育資金的安全高效，是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理的成功模式，在實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)績效管理的同時(shí)，取得了明顯的管理績效。

（一）義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)得到有力保障

對于農(nóng)村義務(wù)教育來說，強(qiáng)制性、普及性、基礎(chǔ)性是其三個(gè)本質(zhì)特點(diǎn)，《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定，義務(wù)教育是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“校財(cái)局管”模式，規(guī)范了政府行為，按時(shí)保量地分擔(dān)、撥付農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。

（二）財(cái)務(wù)管理得到有效規(guī)范

通過改革經(jīng)費(fèi)管理體制，實(shí)行“校財(cái)局管”，初步形成了農(nóng)村義務(wù)教育保障經(jīng)費(fèi)“六統(tǒng)一”的運(yùn)行管理模式，即“統(tǒng)一編制預(yù)算、統(tǒng)一科目、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一國庫集中支付、統(tǒng)一財(cái)務(wù)核算管理軟件、統(tǒng)一報(bào)表”。既規(guī)范了教育行政部門的管理行為，更重要的是學(xué)校財(cái)務(wù)收支計(jì)劃更加透明，從而有效杜絕了經(jīng)費(fèi)使用的隨意性和暗箱操作，有效杜絕了學(xué)校的違規(guī)亂紀(jì)行為，從真正意義上提高了資金使用的效率性和效益性。2011年3月，“沙洋縣中小學(xué)經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理”成果被評為湖北省首屆“地方教育制度創(chuàng)新獎(jiǎng)”三等獎(jiǎng)。

（三）辦學(xué)條件得到明顯改善

“校財(cái)局管”模式在規(guī)范管理的同時(shí)，也大大改善了農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)條件。根據(jù)調(diào)研整理，幾年來，沙洋縣學(xué)校投入1961萬元，新建、改造校舍61642平方米；投入330萬元，更換學(xué)生課桌凳30630套；投入308萬元，在80所學(xué)校實(shí)施農(nóng)村中小學(xué)遠(yuǎn)程教育工程，實(shí)現(xiàn)了遠(yuǎn)程教育“校校通”全覆蓋；投入191萬元，啟動(dòng)了中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)驗(yàn)室建設(shè)工程，全縣各學(xué)校辦學(xué)水平發(fā)生了翻天覆地的變化，推動(dòng)中小學(xué)教育教學(xué)質(zhì)量迅速提高。

（四）治亂減負(fù)取得顯著效果

實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“校財(cái)局管”模式以來，學(xué)校所有收入實(shí)行“收支兩條線”管理。學(xué)校按照審批的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用，將資金通過開戶銀行繳入“縣非稅收入?yún)R繳專戶”，實(shí)行分校管理、核算。通過嚴(yán)格學(xué)校經(jīng)費(fèi)管理，杜絕了學(xué)校亂收費(fèi)行為，實(shí)現(xiàn)了學(xué)校收費(fèi)多年來的“零投訴”。2008年，沙洋縣被評為湖北省“規(guī)范教育收費(fèi)示范縣”。

本文作者：彭秋蓮 單位：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)