1我國電信業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀及其問題

建立起嶄新的監(jiān)管結(jié)構(gòu)。在監(jiān)管者如何實(shí)施監(jiān)管方面，電信條例設(shè)立了經(jīng)營許可、互聯(lián)互通、資費(fèi)聽證、資源有償使用及電信普遍服務(wù)等幾項(xiàng)監(jiān)管制度。比如，在互聯(lián)程序上，首先由互聯(lián)的雙方進(jìn)行協(xié)商，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)若未能達(dá)成協(xié)議，則可以邀請(qǐng)有關(guān)方面的專家進(jìn)行公開論證，并提出互聯(lián)方案，直到強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。再如由政府直接指導(dǎo)電信業(yè)務(wù)資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的定價(jià)，采取聽證會(huì)形式聽取社會(huì)各方意見。在電信業(yè)務(wù)普遍服務(wù)方面，規(guī)定了監(jiān)管者采用指定和招標(biāo)的方式確定電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者具體承擔(dān)普遍服務(wù)的義務(wù)。

不過，在取得上述佳績的同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到迄今為止的電信業(yè)監(jiān)管體制存在的許多明顯的不足之處：未能突破政資不分。在基礎(chǔ)性的電信領(lǐng)域，即便監(jiān)管者已經(jīng)同運(yùn)營企業(yè)剪斷了產(chǎn)權(quán)臍帶，但運(yùn)營企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)仍保持著高度的國有化性質(zhì)，除了部分增量資本開始在海外資本市場(chǎng)上融資，存量資本的減持在國內(nèi)外資本市場(chǎng)上沒有任何作為。傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和企業(yè)治理結(jié)構(gòu)造成的競(jìng)爭性基礎(chǔ)電信市場(chǎng)上的低配置效率和企業(yè)內(nèi)部的低生產(chǎn)效率問題更為嚴(yán)重，至今卻未能引起政府領(lǐng)導(dǎo)的足夠重視。

此監(jiān)管者非彼監(jiān)管者。傳統(tǒng)意義上的監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立、公正、權(quán)威、高效的，并且，法律在給予它相當(dāng)程度的規(guī)章制度和自由裁量權(quán)的同時(shí)，還從立法、行政和司法監(jiān)督上，對(duì)它的行為設(shè)置許多事前程序及事后補(bǔ)救的羈束制度。但工業(yè)和信息化部作為電信監(jiān)管者,目前還很難稱得上這樣的監(jiān)管者。首先，它是在原郵電部電信總局的基礎(chǔ)上搭建其組織和知識(shí)結(jié)構(gòu)的，面對(duì)“嫡系”公用網(wǎng)諸多現(xiàn)實(shí)及潛在的“專業(yè)網(wǎng)”競(jìng)爭對(duì)手，它很難樹立起公正、權(quán)威和可信的形象。并且，它基本而單一的技術(shù)官僚結(jié)構(gòu)，也使它距離一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)還須具備法律、管理、經(jīng)濟(jì)等綜合性知識(shí)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。其次，監(jiān)管者監(jiān)管結(jié)構(gòu)的缺陷，給監(jiān)管者自覺和不自覺地行政違法提供了很好的作案時(shí)機(jī)。在資費(fèi)調(diào)整、整治寬帶網(wǎng)建設(shè)，移動(dòng)執(zhí)照發(fā)放及限制廣電網(wǎng)發(fā)展等方面所暴露出的問題，都體現(xiàn)出現(xiàn)有監(jiān)管者的不合格。

聽證范圍相當(dāng)有限。目前電信業(yè)的聽證范圍僅僅局限在壟斷性價(jià)格的確定上，而在壟斷競(jìng)爭格局下意義更為重大的項(xiàng)電信業(yè)是我國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)改革的試驗(yàn)田。這樣說的原因大致包括三點(diǎn)：一是隨著通信技術(shù)（計(jì)算機(jī)，交換，光纖）的快速發(fā)展，全行業(yè)自然壟斷的神話被徹底打破；二是政府領(lǐng)導(dǎo)人的政策偏好同有著無限發(fā)展前景的“專業(yè)網(wǎng)”的強(qiáng)烈進(jìn)入欲望達(dá)成了激勵(lì)交融；三是電信業(yè)處在新媒體發(fā)展的前沿，成為大眾關(guān)注的焦點(diǎn)，無可避免的承擔(dān)起社會(huì)各界的討論與輿論壓力。所以，電信行業(yè)的改革，無論是同競(jìng)爭性領(lǐng)域內(nèi)的國有經(jīng)濟(jì)20年的艱難改革相比，還是與其他基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的緩慢改革相比較，在這幾年內(nèi)取得的成果是值得充分肯定的。

2電信業(yè)監(jiān)管法律問題的解決途徑

面對(duì)著當(dāng)今電信業(yè)快速發(fā)展的現(xiàn)狀，由于法律法規(guī)的不配套和不對(duì)接，已經(jīng)嚴(yán)重制約了公用事業(yè)的盡快發(fā)展，所以筆者認(rèn)為需要采取如下措施：第一，盡快補(bǔ)充和修訂能夠?qū)﹄娦艠I(yè)改革和發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)的重點(diǎn)法規(guī)和辦法，如果有關(guān)特許經(jīng)營管理方面的法律規(guī)定始終不出臺(tái)，那么一些企業(yè)將會(huì)對(duì)特許經(jīng)營的缺少進(jìn)行利用從而進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭的行為，這必然將會(huì)造成行業(yè)運(yùn)行無序化的情況。所以，應(yīng)當(dāng)盡快進(jìn)行立法層面的規(guī)劃及政策研究方面的論證，同時(shí)結(jié)合國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)特許經(jīng)營方面的項(xiàng)目和管理方法進(jìn)行完善，尤其是關(guān)于資產(chǎn)和管網(wǎng)權(quán)屬方面，需要采取措施來對(duì)各方的利益進(jìn)行平衡，同時(shí)，實(shí)行特許經(jīng)營不是一蹴而就的，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行慎重地考慮，在確定特許經(jīng)營制度之前還應(yīng)當(dāng)建立具有過渡性質(zhì)的監(jiān)管體系，比如說參考電信業(yè)服務(wù)的達(dá)標(biāo)管理辦法，從而定立服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和懲處。第二，對(duì)電信業(yè)法律規(guī)定的具體適用加以明確。在各個(gè)行業(yè)的《管理辦法》中都應(yīng)當(dāng)對(duì)政府監(jiān)管的具體職權(quán)進(jìn)行明確的規(guī)定，同時(shí)規(guī)定在怠于履行職權(quán)的情況下承擔(dān)責(zé)任的相應(yīng)方式，還需要對(duì)企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營方面的正當(dāng)性利益和違反違規(guī)的懲處方式進(jìn)行規(guī)定，明確消費(fèi)者享有的權(quán)利以及在面對(duì)權(quán)利損傷時(shí)所采取的救濟(jì)途徑。第三，對(duì)現(xiàn)存法律規(guī)定加以整合，將行業(yè)的法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)化處理。在不違反國家有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，并集合立法精神，探索公電信業(yè)監(jiān)管法規(guī)體系，盡力填補(bǔ)眼前的立法空白，再待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再進(jìn)行調(diào)整和修改。比如說根據(jù)南京市的實(shí)際情形，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)開展如下幾種立法工作。首先要開展的工作為制定統(tǒng)一全局性的《南京市公用事業(yè)行業(yè)監(jiān)督管理辦法》、其次，對(duì)電信業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)，監(jiān)管主體及其責(zé)任、監(jiān)管和服務(wù)對(duì)象的權(quán)利義務(wù)、監(jiān)管方式與條件等加以進(jìn)一步規(guī)定，為各行業(yè)建立監(jiān)管體系確定統(tǒng)一的法律框架，從而避免行業(yè)間的監(jiān)管矛盾。

健全監(jiān)管制度在構(gòu)建電信業(yè)監(jiān)管體系的進(jìn)程中不得不說是一個(gè)重中之重。回顧計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，正是因?yàn)檎蟛环郑覈娦艠I(yè)管理存在內(nèi)部化的弊端，并且監(jiān)管的制度也只限于檢查和獎(jiǎng)懲制度上。隨著公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革，電信業(yè)企業(yè)和政府之間的關(guān)系已經(jīng)得到了徹底的改變，從而反映出監(jiān)管制度在這方面的立法缺失。從系統(tǒng)方面看，電信業(yè)需要建立公用企業(yè)的信息披露制度，對(duì)電信業(yè)企業(yè)的成本進(jìn)行及時(shí)公布，建立與消費(fèi)者之間的信息對(duì)稱關(guān)系，讓消費(fèi)者能夠?yàn)榫S護(hù)權(quán)益獲得依據(jù)；需要建立成本的審計(jì)和公示制度，以防企業(yè)利用其壟斷性地位從事不正當(dāng)?shù)亩▋r(jià)工作，便于對(duì)服務(wù)進(jìn)行合理定價(jià)；建立聽證制度，為政府、企業(yè)和個(gè)人提供平臺(tái)相互博弈。還可采取監(jiān)管影響力評(píng)估制度的建設(shè)，服務(wù)質(zhì)量檢測(cè)制度、獎(jiǎng)懲等制度的健全等。

本文作者：郭雯 單位：河海大學(xué)法學(xué)院