一、法律規(guī)定內(nèi)部行政行為不可訴之原因探討

行政訴訟法于1989年頒布實(shí)施，學(xué)者們對內(nèi)部行政行為不可訴的原因做了一些總結(jié)，主要包括：行政訴訟經(jīng)驗(yàn)不足，重點(diǎn)應(yīng)放在外部法律關(guān)系方面的爭議；此類爭議涉及行政政策問題、行政內(nèi)部紀(jì)律和內(nèi)容制度問題，法院審查其合法性的難度較大；我國行政系統(tǒng)內(nèi)部已設(shè)有申訴、復(fù)核等救濟(jì)制度。最主要的原因就是當(dāng)時受到德、日特別權(quán)力關(guān)系理論的影響，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對其工作人員的處理行為屬于機(jī)關(guān)建設(shè)問題，乃是一種特別權(quán)力行為，即司法權(quán)一般不介入為維護(hù)內(nèi)部紀(jì)律而采取的懲戒處分，作為被管理對象的國家公務(wù)人員不能對機(jī)關(guān)的懲戒行為提起司法救濟(jì)，反映到現(xiàn)實(shí)層面就是行政機(jī)關(guān)的極力反對。行政權(quán)力的擴(kuò)張?jiān)诖蠖鄶?shù)國家是趨勢，行政機(jī)關(guān)不愿受限制是其本質(zhì)屬性或稱天性，在世界各國都是這樣，我國也不例外。行政程序法至今仍未出臺的根本原因也是行政機(jī)關(guān)的重重阻力。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為訴訟會影響其權(quán)威和效率，其內(nèi)部問題內(nèi)部處理是天經(jīng)地義的。

二、內(nèi)部行政行為納入行政訴訟受案范圍的必要性以及可行性分析

（一）關(guān)于工作關(guān)系的內(nèi)部行政行為

在內(nèi)部行政行為中的工作關(guān)系方面，近年來行政訴訟領(lǐng)域產(chǎn)生了一大批新型案件，行政相對人起訴所針對的不是傳統(tǒng)意義上行政機(jī)關(guān)的行政行為，而是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的批復(fù)、指令甚至?xí)h紀(jì)要等行為或者文件。司法實(shí)踐中認(rèn)為內(nèi)部批復(fù)等行政行為往往不直接對相對人產(chǎn)生影響，根據(jù)行政訴訟法司法解釋的規(guī)定，即相對人應(yīng)直接以做出具體行政行為的機(jī)關(guān)為被告。但是我們發(fā)現(xiàn)做出具體行政行為的機(jī)關(guān)所依據(jù)的是上級機(jī)關(guān)的指示和命令，假使法院判令行政機(jī)關(guān)的具體行政行為違法，但是仍然對最終起決定作用的上級機(jī)關(guān)或者上級機(jī)關(guān)的指示批復(fù)無能為力，我國法律也并未賦予司法機(jī)關(guān)對于規(guī)章以下的規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查的職權(quán)，因此行政相對人的合法權(quán)益無法得到維護(hù)。如果一再堅(jiān)持因上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的指示批復(fù)為內(nèi)部行政行為不屬法院受案范圍實(shí)為不妥。但是將所有上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的指示批復(fù)都納入行政訴訟受案范圍也不恰當(dāng)，在國外一般法院審判時僅對其不可代替的行為將免予審查而已。那么司法權(quán)在多大程度上可以對行政權(quán)產(chǎn)生干預(yù)呢？基于不斷擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的趨勢，結(jié)合現(xiàn)實(shí)案例，筆者建議至少應(yīng)將行政機(jī)關(guān)在行政管理活動中針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的指示或者批復(fù)納入行政訴訟受案范圍，因?yàn)榻邮軐ο蟛粸橹苯拥南鄬θ耍圆荒芊Q之為具體行政行為，但是其同具體行政行為具有相似性。也就說將此類批復(fù)和指示先行納入行政訴訟受案范圍比較容易得到接受同時也具有可操作性。

（二）關(guān)于人事關(guān)系的內(nèi)部行政行為

在上文中列明的幾個內(nèi)部行政行為不適宜納入行政訴訟受案范圍的幾個原因，隨著社會的發(fā)展以及法治水平的不斷提高都已經(jīng)不再成為理由：

其一，行政訴訟也已經(jīng)走過20多年的歷程，審判經(jīng)驗(yàn)也日益豐富，公務(wù)人員的權(quán)利因內(nèi)部行政行為而被侵犯多有發(fā)生，需要得到司法救濟(jì)。

其二，特別權(quán)力關(guān)系理論需要破除，因其排斥法律保留原則的適用以及行政爭訟。可見其與法治國家的理念是背道而馳的，我們都知道合法性原則是行政法的基本原則。一個行為合法與否都可以最終通過司法形式來判定。司法救濟(jì)是我國作為法治國家的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

其三，我國行政訴訟的目的就是要保護(hù)公民法人或者其他組織的合法權(quán)益。有關(guān)人事關(guān)系的內(nèi)部行政行為是涉及到行政機(jī)關(guān)工作人員基本權(quán)利的管理行為。具體可以分為兩類：一類是公務(wù)員的錄用、降級降職決定，這類行為分別影響公務(wù)員的職業(yè)前途、工資、福利待遇等，故涉及公務(wù)員的基本權(quán)利；另一類是公務(wù)員的免職、辭退、開除、強(qiáng)令退休等決定。因這類行為涉及公務(wù)員自身資格的存廢，對公務(wù)員的人身關(guān)系有著重要影響。因此我們說將這兩類涉及行政機(jī)關(guān)工作人員基本權(quán)利義務(wù)的人事管理行為納入訴訟范圍不僅已成為學(xué)界的共識，而且也符合我國行政訴訟法的立法目的。

其四，我國目前的《公務(wù)員法》已經(jīng)對公務(wù)員的申訴控告做了規(guī)定，這些是公務(wù)員在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行申訴控告的機(jī)制，但也并沒有否定公務(wù)員還可以通過行政訴訟的方式進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。但是不論原行政機(jī)關(guān)，或是上級機(jī)關(guān)或是監(jiān)察機(jī)關(guān)由于主觀和客觀的因素影響，其救濟(jì)的公平性、公正性都不及訴訟救濟(jì)。

其五，行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的工作人員的關(guān)系是公法上的行政合同關(guān)系，雙方權(quán)利義務(wù)的改變，依照法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件的規(guī)定進(jìn)行，必然涉及法律問題，既然是法律問題，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)受到法院的審查。且行政機(jī)關(guān)對其工作人員做出獎懲任免的決定一般都是依照公務(wù)員法或者其內(nèi)部的考核辦法進(jìn)行的，不存在所謂“絕對的自由裁量權(quán)”，即使按照國外關(guān)于法院審查范圍的確定標(biāo)準(zhǔn)，我國行政訴訟法規(guī)定的行政機(jī)關(guān)的獎懲、任免決定，也不屬于高度人性化和政策性很強(qiáng)的判斷，它與法院不能替代的純行政事務(wù)也不同，它是典型的法律行為，因此完全可以受到法院的合法性審查。

那么內(nèi)部行政行為都可訴么？這樣一刀切得做法也未必合適，有對行政權(quán)過分干預(yù)之嫌。那么行政機(jī)關(guān)和其工作人員之間的人事關(guān)系到底哪些可以進(jìn)入行政訴訟的范圍呢。我們應(yīng)該確定一個標(biāo)準(zhǔn)。首先就是對于那些對公務(wù)人員的人身和財(cái)產(chǎn)有重大影響的內(nèi)部行政行為，如降級、撤職、開除處分；辭退、降職、免職、申請辭職或提前退休未予批準(zhǔn)和未按規(guī)定確定或者扣減數(shù)額較大的工資、福利、保險(xiǎn)待遇及獎金和津貼等人事處理；濫用行政權(quán)對相對人數(shù)額較大的罰款、強(qiáng)制貸款和捐款；根據(jù)國家賠償法對公務(wù)員數(shù)額較大的追償行為等。而其它對相對人無重大不利影響的行政行為如獎勵、定期考核為不稱職、警告、記過、記大過及日常管理等行為則不必納入訴訟。

因?yàn)楸緛碓谛姓C(jī)關(guān)內(nèi)部就存在一套申訴控告的程序，因此內(nèi)部程序和司法程序的銜接方面要注意兩個問題：一是如果將其中一部分內(nèi)部行政行為納入行政訴訟受案范圍，那我們就可以把行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部申訴程序轉(zhuǎn)化為行政復(fù)議程序，提高其法律地位，更好的來保障公務(wù)人員的合法權(quán)益。二是在復(fù)議程序和訴訟程序的銜接方面，筆者贊同某些學(xué)者的觀點(diǎn)，可以設(shè)計(jì)為復(fù)議前置程序，盡量使得行政機(jī)關(guān)的人事問題在其內(nèi)部消化，如果公務(wù)人員對于行政復(fù)議的結(jié)果還是不服，再啟動訴訟程序，尋求司法的最終決斷。這樣既節(jié)省了司法資源，對公務(wù)人員的合法權(quán)益有了程序上的保障，同時又易于讓行政機(jī)關(guān)接受。

三、結(jié)語

不論是內(nèi)部行政行為中的工作關(guān)系還是人事關(guān)系，將其納入行政訴訟的受案范圍都是大勢所趨，也有待在行政訴訟法進(jìn)行修改時有所體現(xiàn)。不論是從保護(hù)公務(wù)人員的基本權(quán)利出發(fā)，還是進(jìn)行法治國家的建設(shè)，司法最終原則都是必然要求。限于篇幅，對于內(nèi)部行政行為這個概念的科學(xué)性以及內(nèi)部行政行為可訴主體的范圍，都不能在本文中詳細(xì)分析。本篇主要目的是全面考察內(nèi)部行政行為，呼吁將其納入行政訴訟的受案范圍，并做了可行性分析，以期能夠有效的保障公務(wù)人員的合法權(quán)益，回應(yīng)改革關(guān)鍵期的某些社會亂象。

本文作者：盧娜  單位：華中師范大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)