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網絡問政—公共管理的創新形式

2021-4-10 | 公共管理

摘要:我國電子政務的發展,經歷了“孤島化”、政府內部互聯互通、網絡系統面向公眾服務,現已進入網絡問政新階段。網絡問政是我國公共管理實踐中產生的創新形式,指通過網絡進行黨政機關和民間的平等對話,在網絡中顯現公民民主需求的政治手段和行為。網絡問政對公共管理改革創新具有重大意義:一是提高政府效能,化解社會矛盾,促進社會和諧;二是轉變政府職能,加快服務型政府建設;三是培育政治文化環境,逐步走向市民社會。

在實施網絡問政時,應注意如下幾點:一是注意實施開始時存在的問題;二是注意問政和施政的結合;三是進行網絡問政的制度建設;四是探索網絡問政發展的前景。網絡問政是我國實行直接民主的一種新形式,需要我們共同呵護,推動其發展和完善。

 

關鍵詞:公共管理;電子政務;網絡問政;施政;網民

 

最近幾年,接連發生周老虎事件、躲貓貓事件、石首事件、釣魚執法事件、小學生被綁架事件、甕安事件,還有拆遷、綠壩和今年初在貴州安順關嶺縣發生的警察槍殺村民事件等等。一系列的社會公共事件一次又一次地撥動公眾的神經,引發社會熱議。這些事件的熱議都和一個大家熟悉的詞聯系在一起,這個詞就是“網絡”。網絡問政由此自然而然地成為公共管理的一種創新形式。

 

一、網絡問政發展概況

2008 年是網絡問政登堂入室開始的一年。2007 底年,廣東發出以新一輪思想大解放推動新一輪大發展的討論。這場大討論,掀起了廣東網絡問政的浪潮。網民在“捎給汪(洋)書記的話”這個網民與省委書記的互動板塊中發表了大量政見。2009 年,已經出現網絡問政的高潮,這一年比較重大的網絡問政事件有:
一是2 月28 日國務院總理溫家寶首次和網民視頻交流。
二是廣州首次網上公布部門預算。有幾位公民向中央部委、地方政府提出查看預算案的申請,只有廣州市財政局一家作出正面回應,在網站公布了114 個政府部門的預算。這是一個典型的網上問政的案例。
三是綠壩預裝受阻。就是工業和信息化部要求個人電腦預裝過濾軟件,遭遇網民的普遍反對,后放棄強制安裝。這是一項影響巨大的公共政策在網絡問政中因尊重民意而擱淺的事件。
四是上海放棄釣魚式執法。這種執法曾實施多年,遭網民的猛烈攻擊,最終市政府決定放棄。
五是廣東省委召開網絡“交協會”,讓問政從聽政轉變

為解決實際問題。天津、云南等地相繼效仿。

六是拆遷條例被判將廢除。由于拆遷引發一系列重大悲劇性事件,拆遷條例成為眾矢之的,在廣大網民的壓力下,有關部門表態該條例將廢除。
七是廣東出現網絡發言人。廣東省工商局產生全國第一個網絡發言人,網民可以在線向廳局咨詢、投訴和問政。
八是廣州番禺暫停興建垃圾焚燒發電廠。這是通過官民互動解決矛盾的成功經驗。
九是廣東召開首屆網民論壇。這個論壇有108 名省內外知名網友、44 名特約觀察員和民間智庫成員參加,在網絡現場直播,極大地擴展了網絡問政的形式,使網絡問題有了穩定的平臺,問政更加有序。
十是中紀委、監察部開通舉報網站,成為網絡反腐的

里程碑,點擊率日均100 萬次。

2009 年中國網絡問政十大事件中,廣東占了一半。年底,新華網發表長篇通訊《解讀網絡問政的廣東經驗》。12月9 日,《光明日報》記者在報道中說:“目前,網絡問政與‘學習論壇’交相輝映,在廣東蔚然成風。”不少雜志和專家都力挺廣東網絡問政的探索。
廣東河源市是發起網絡問政的先行者:
河源市委書記陳建華,被人稱為是“骨灰級”的網民。在2008 年8 月上網時發現有網友建議他在河源網開個信箱,方便網友直接發信向他反映問題,還取了一個信箱名叫“華哥信箱”。信箱開通后,很快火爆,他第一次就在去廣州的車上回了40 多封來信。媒體報道后,來信更多,開始幾個月,他每天平均親自回復約20 封,最高紀錄100 多封。后來實在忙不過來,由信箱管理員每天給他挑10~15封。他給自己定下回帖不講套話、空話、官話,只講實話;不居高臨下發號召,躊躇滿志擺功勞,信誓旦旦空承諾,認認真真走過場;網民反映能辦的事盡快辦,一時難辦的事“晾家底”,不回避困難,不推卸責任,甚至承認“我不是萬能的”。一個縣上的網民反映盼望修一條縣通市的高速公路,他回帖說這件事我比誰都著急,在說明招標以來的過程后說:“有什么辦法呢?!看來干大事還得有耐心,急不得啊。”他回帖很認真,網民也很喜歡他的帖子,有時一封公開的回信當天的點擊率就有1700 多人次。有網民提醒他不要被工程老板拉下水,他回信說:“我取人一文就不值一文,說到做到。”現在“華哥信箱”的名氣越來越大。華哥的感受是:“網絡不是虛擬的,是實在的,我收到的來信沒有一封是胡說八道的,99.9%都是實實在在反映問題。”網友評論:“華哥信箱”所突破的是傳統民主政治的單向性,這不僅是雙向的,更是以平視相對、平等相待、平和相洽的態度對話。
到了2009 年,來信實在太多,陳建華書記將“華哥信箱”擴容為“公仆信箱”。黨政主要領導、各區縣黨政領導、市直屬部門領導都建信箱,共有186 個,“公仆信箱”在河源遍地開花。每一個領導每天都要開信箱,看來信,抽時間回信。從2008 年12 月1 日到2009 年12 月1 日,“公仆信箱”共收到有效信件10906 件,平均每天30 件,已辦理10512 件,占總數的96.4%。所處理的問題涉及方方面面。2009 年12 月1 日,“公仆信箱”再延伸到鄉鎮,現已有1020 個信箱了。群眾戲稱將市、區、縣、鄉鎮官員全部“一網打盡”了。陳建華書記說,開通“公仆信箱”不是一時之需,應付門面,而是一項長期的工作,是時之所需,勢之所需,是在數字時代走群眾路線的探索,是數字河源建設的開端。

 

二、網絡問政的含義和特征

網絡問政是我國公共管理實踐中產生的創新形式。它的含義是指通過網絡這種新的技術形式,進行黨政機關和民間的平等對話,在網絡中顯現公民民主需求的政治手段和行為。
網絡問政主要有如下幾個特征:
一是建立公共管理的全新的物理平臺或稱技術平臺,為公民表達政見提供一個全新的空間。在不同的國家,網絡的作用也有所不同。英美等發達國家,公民的政治權利主要通過普選制實現,網絡的作用主要是作為個人化的信息平臺,用來交友、從事電子商務等活動,網絡問政這種虛擬民主,他們的興趣不大。中國則不同。在中國的政治生活

中,公民還難以直接主動地參與政治生活。在2009 年的年度“字”選擇中,有相當一部分人推選了“被”字,因為這一年出現了很多“被”,如被就業、被捐款、被代表、被公務員、被開心甚至被自殺等。人們在現實的政治生活中經常被“被”,現實民主得不到滿足,便將興趣轉移到虛擬民主領域。網絡成了公民可以自由參加的“議會大廳”,在那里可以自由地表達自己的意見。

二是在網絡問政中,網民處于平等的地位。網絡雖然是虛擬空間,但在網線上問政的網民,都是活生生的人。在網線上,無論你是國家總理,還是各級黨政領導,或是專家學者,大家都是平等的網民,也可以稱為“網絡公民”。中國的公民,在現實中是分等級的,很少有機會和領導人處于平等的地位。但在網絡上,不同的等級地位消失了,公民的平等地位則出現了,能夠得到“我們都是公民”的體驗。
三是網絡問政具有“互動”的特征。現在的網絡問政中,存在多個互動:
(1)官民互動。問政的一方是黨政官員,另一方是老百姓。網絡之外,官民互動的領域是很有限的,網絡問政則大大擴大了官民互動。
(2)報網互動。報紙和網絡都是媒體,如果只在網上,不上網的人看不到。現在的報紙,經常刊登網民的“帖子”,“帖子”在報上一發表,引起很多人的關注,甚至引起“轟動效應”。
(3)線上線下互動。網絡雖然是虛擬的,但網絡問政中的問題絕大多數都是現實的。線上提的問題,在線下解決,實現線上線下互動。例如,2008 年12 月14 日,網民在網上揭露南京江寧區房產管理局原局長周久耕抽名煙、戴名表,他的問題隨即曝光,原是個腐敗官員。經查處,周久耕被判刑11 年。
(4)智慧互動。網民對問題的不同見解,經過網絡討論,產生思想碰撞,既能消融隔閡,又能碰撞出更多思想火花。真知和智慧大量蘊藏在民間,通過網絡,原生態的草根智慧得到集納和傳播,使其在現實中發揮更大的作用。
四是網絡問政具有便捷性的特征。便捷性也從多方面表現出來:
(1)容易實施。網絡問政是政府管理改革過程中產生的新事物,中國的政府改革進行多年,每一項改革的推進都有一個艱難的過程。而在政府運作中實施網絡問政,只要政府愿意,可以立馬起步,在實施過程中再逐步改進和完善。
(2)不需要付出專門的行政成本。網絡是現成的技術平臺,實行網絡問政,經濟成本、技術成本、社會成本都可以忽略不計。
(3)民間和官員的溝通非常便捷。以往群眾要向領導反映問題,無論是信訪、上訪、通過人大代表或政協委員反映等途徑,都要經過多個中間環節,常在中間環節受阻,網絡問政則可以一步到位,直達領導。同樣,以往領導要了解民情,無論是通過考察、調研、會議、接見等途徑,都受到諸多條件限制,網絡問政將社情民意直接送到領導面前,范圍之廣、速度之快都是以往任何途徑無可比擬的。正因為中國特殊的國情和網絡的諸多特點,使網絡問政這種公共管理的新形式,在產生的很短時期內就受到社會的極大關注,并在公共管理中迅速發揮相當顯著的作用。

 

三、網絡問政的意義

網絡問政這種簡單、便捷、可行的公共管理創新形式,對公共管理改革創新具有重大意義:一是提高政府效能,化解社會矛盾,促進社會和諧。大家知道,我國從國家權力和社會權力的對比來說,社會權力相當弱小,形成的是強國家—弱社會結構。在經濟發展過程中,我國已經形成了多元利益群體。伴隨多元利益群體,也就出現了多元社會群體,形成錯綜復雜的利益矛盾和沖突。在強國家—弱社會的結構下,社會群體和政府之間缺乏暢通的溝通渠道,公民的訴求得不到有效的申訴,非理性的群體事件頻頻發生。發生利益沖突的事件時,為了控制事件,有的政府部門的慣性思維是開始時盡可能隱瞞,隱瞞不了時則含糊其辭,事件爆發后又不得不采取強制手段實施控制,結果反而更加深和擴大了事態。怎樣化解社會矛盾,成為政府經常需要面對的難題。而網絡問政,事實證明是解決這一難題的有效途徑。廣州番禺區暫停興建垃圾焚燒發電廠就是一個很好的案例。2009 年9 月,廣州番禺區生活垃圾焚燒發電廠即將開建的消息傳出后,廠址周邊10 公里范圍內的30 萬居民憂心如焚。通過網上發帖、集體上訪等方式進行抗議,廣東及全國各種媒體紛紛介入。網民發帖要求區委書記到業主中來。區委書記應邀走進社區。經過多渠道對話,廣州市政府已叫停該項目,表示“環評不通過絕不動工”。一次可能爆發的重大群體事件通過官民理性互動得到較為妥善的解決。
二是轉變政府職能,加快服務型政府的建設。建設服務型政府,是新一輪政府改革的重要目標。服務型政府要求政府從管控職能向服務職能轉變。這個轉變意味著政府從實施管控的主人轉變為公仆,對于政府部門和官員來說,這個轉變的難度是可想而知的。建設服務型政府已提出多年,但成效不大,政府在群眾心目中的地位并沒有提高,政府誠信甚至反而下降了。探索建設服務型政府的現實可行路子,是政府亟待解決的問題。怎樣解決這個問題?看來通過網絡問政是一條有效的路子。服務型政府是什么樣子?簡單地說,就是為群眾解決實際問題的政府。群眾要解決什么問題?怎樣去解決問題?廣東省委、省政府在網絡問政中的探索具有現實意義。廣東省開展網絡問政后,幾個月內省委辦公廳就收到10 多萬條帖子。省委認為,網友已不滿足于自己提出的建議有人聽,他們還希望有人辦。省委辦公廳將網友的帖子經過整理、分析、篩選后加以歸納。然后召開交辦會,職能部門被要求在3 個月內反饋交辦意見和進度。2009 年6 月2930日,廣東省委辦公廳召開第一次網友集中反映問題交辦會,向相關部門交辦5 個方面17 個問題。2009 年9 月18日,省委辦公廳召開第二次交辦會,向有關部門交辦了20個問題。到年底,兩次交辦會37 個問題全部辦結。省委承諾,今后交辦會原則上一年召開兩次,如遇反映問題集中或急需解決,可以加開或協調有關部門開專題會。要求各部門對網民反映的問題不等不靠,主動收集網絡民意,主動辦理跟進,形成長效機制,推動“網絡行政”的更快實施。
三是培育政治文化環境,逐步走向市民社會。從宏觀來說,我們現在經常講中國正在走向社會大轉型,大轉型就是從權威社會向公民社會的轉型。轉型前的社會,靠政府權威控制。那時政府也能控制,因為社會沒有形成不同的利益群體,公民也沒有自覺到可以利用社會權力來維護自身的利益。經濟快速發展后,利益群體出現了,不同利益群體的博弈越來越激烈,政府管控已感力不從心。解決這個問題的辦法只能是擴展民主,運用民主使利益群體相互制約。但政治民主化是有前提的,這個前提就是政治社會化,并經政治社會化形成公民社會的政治文化。沒有公民社會的政治文化作為基礎,所談論的民主只能是抽象的。由抽象、空洞、模糊的民主觀念激發出來的民間行動,必然造成政府和民間社會的悲劇性沖突。這種沖突發展下去,政府的合法性會受到嚴重的挑戰,社會形勢也會越來越危險。
有人認為,中國的政治民主就是實施西方國家的普選民主。我們應該看到,中國現在實現普選民主的時機還不成熟。中國現在的社會轉型,是從政府權威管控的社會向政府與社會組織合作共治轉型,通過這個轉型建立公民社會。公民社會培育起來后,社會有了政治文化的基礎,才能實行普選民主。所以,中國社會的發展應該走發展經濟——公民社會———普選民主的道路。
公民社會要求公民關心政治,參與政治,政治社會化,形成健康的政治文化環境。這既需要理論研究、宣傳教育,更需要政治實踐。只有在政治實踐中,才能培育公民的政治意識。而在中國現實的條件下,既要保持經濟平穩較快發展,又要保持社會穩定,還要在實踐中培育公民的政治意識,比較穩妥的辦法,就是從網絡問政起步,從問政而參政。現在有些地方的人大政協,已經開始增加網民界別代表,就是開始參政。通過網絡問政參政,在政府的主導下,將民眾吸引到政治生活中來。這對培育政治文化環境是有著深遠意義的。

 

四、網絡問政的實施

在我國,網絡問政還處在開始階段,雖然已經呈現出這種公共管理的新形式適合中國的國情,具有旺盛的生命力,但其推廣和成熟運用還需要一個過程。如果在開始階段不認清和解決存在的問題,而是作為一種“時髦”、“作秀”,一哄而上,網絡問政這種新形式有可能成為一種偶然的點綴,在短期內夭折。因此,我們必須認真注意開始實施時存在的問題,在實施過程中妥善處理,使網絡問政這種新形式健康發展,由此發展出中國社會民主的新局面。為此,在實施網絡問政時,應注意如下幾點:
一是注意實施開始時存在的問題。提到網絡問政,人們可能首先想到網絡條件。其實,在物理的或技術條件方面并不存在多少問題,問題主要在人的方面。網絡問政中的人,一方是黨政官員,另一方是網民。
在黨政官員這一方,真正主動要求實施網絡問政的官員恐怕是不多的。對某些只關心現實名利的官員來說,網絡問政并不能給他們帶來多少名利,甚至有人擔心因“觸電”而受到傷害。認真工作的官員,對網絡問政也存在諸多疑慮。首先是認為現在工作已經忙得不可開交,實施網絡問政,又要熟練地操作電腦,又要天天開電腦看信,還要回信。回信針對的又是個別網民提的問題,而不是面對大眾。認為這是增加麻煩,沒有必要。其次是認為群眾反映問題,現在紙質來信已經不少了,能處理好紙質來信就很不錯了,網絡問政是多此一舉。最后是認為在網絡問政中,網民普遍用網名,真實身份隱匿起來,又不受監督和約束,發牢騷和不負責任的言論比比皆是,陷阱遍布,一旦“觸網”,說不定會遭遇“不測”。這些思想認識問題不解決,網絡問政的官員這一頭熱不起來,也就不可能開展。解決這一問題的關鍵,在于主要領導帶頭、帶動和做表率。溫家寶總理和網民視頻交流,廣東省委書記和省長、廣東河源市委書記開通郵箱,現在廣東很多市、縣主要領導都帶頭網絡問政。只有這樣,網絡問政才能保溫升溫。
在網民這一方,我國的網民發展速度很快,但地區差異也不小。廣東網絡問政的開展,與具有龐大的網民隊伍和思想解放形成較好的政治文化環境有很大的關系。解決網民這一方問題的關鍵,在于政府切實解決網民提出的問題,通過多種媒體廣泛宣傳,網民這一方要熱起來其實也不難。
二是注意問政和施政的結合。在網絡問政前,網民在網上發帖已是一種新的社會現象。在一段時期中,網民利用網絡傳播“段子”,進行“人肉搜索”,被人們稱為“網絡暴民”。進行網絡問政,說明網民開始利用網絡對公共事件進行理性反思,已經是一大進步。但在網絡問政的開始階段,這一形式的主要作用還只是網民通過網絡直接表達訴求,領導干部則能直接了解民意民情。領導從網絡獲取基層的真實信息,可以起到調研的作用。但如果只是停留在獲取信息的“問”,其現實意義仍難于顯現。實際上,領導獲取真實信息對決策是很有意義的。而當從網絡信息到領導決策時,問政就向施政轉變了。這里說明,問政中已經包含施政

的因素。問政的問題在施政中解決,讓群眾實實在在地看到問政的效果,對網絡問政的健康發展至關重要。深圳網絡追問追出學生綁架案真相的案例很有說服力。

2009 年11 月中旬,深圳網站上一則帖子稱深圳發生多起學生遭綁架撕票。這一消息在網絡飛傳,很快衍生成讓全城恐慌人人自危的公共事件。到12 月初,香港媒體披露這一傳聞,紙質媒體亦紛紛跟進。在信息時代,這其實是一種常態。在全國強烈關注下,深圳警方被動發布信息,證實發生了3 起小學生被綁架案。但媒體對官方開始時發布的信息很不滿,報紙和網絡輿論層層推進。經一波三折,終于促成官方建立公共安全事件發布和新聞發言人制度。深圳警方也展開為期80 天的校園周邊整治行動,局勢得到有效控制。這是從網民“拍磚”到官方決策行動再到公共安全事件得到較好解決的生動樣本。這一個案說明,群眾參與公共事務的訴求越來越強烈,在平民還難于直接參政時,互聯網恰恰提供了這一渠道。事實證明,網絡產生的是一種不可忽視的社會權力,是一種新的社會力量。
三是進行網絡問政的制度建設。網絡問政要能持續下去,必須有相應的制度作保證。網絡問政這種公共管理的新形式,并不是由上面設計后自上而下推行的,可以說是社會生活中自然地出現的。如果任其自發開展,很可能走向無序而自生自滅。從廣東的實踐看,網絡問政之所以暫成氣候,與各級領導及時建立制度作引導有很大的關系。由網絡問政催生的制度,現在已經有公共安全事件發布制度、網絡發言人制度、交辦會制度,還有網民論壇制度、公仆信箱制度、各負其責分級管理制度、限期辦結制度等。許多制度的建立都不是閉門造車設計出來的,而是由現實的實踐要求應運而生的。在制度建立之初,難免粗糙,在現實發展過程中可以逐步完善。
制度的建立和完善,需要組織和人員作保證。例如,廣東省工商局在全國廳級部門第一個建立網絡發言人制度,發言人背后就有一個完整的團隊在進行網絡信息的收集、整理、匯報、交辦、回應等工作。制度中還規定了發言人職責、網絡意見回復期限、下屬工商分局工作對接等具體操作內容。
四是探索網絡問政發展的前景。網絡問政,可以將其看作是我國電子政務發展的第四個階段:第一個階段是1995 年至2001 年,主要以政府部門內部的辦公自動化為特征,稱為“孤島化”信息建設,政府內部各部門之間的互聯互通還沒有建立起來。2001 年起進入第二個階段,主要是在政府內部建立網絡系統,實現信息共享,協同工作。第三階段從2005 年起,主要特征是政府的網絡系統面向公眾服務,以提高政府整體管理和服務水平。政府網站面向公眾后的短短的一兩年中,中國出現了一大批網民。在這個基礎上,2008 年起進入網絡問政階段。
對網絡問政,我們應將其放在“網絡行政”的大視野下來考察。問政只是行政的開始,這個階段的重點是“問”和“聽”,主要功能是建立政府與公民之間快捷的信息溝通渠道,屬于政府信息公開的重要環節。問政開展起來后,網民必然很快不滿足于“被聽”,還要求他們的建議被重視、被跟進、被采納、被處理。也就是說,繼以問政為重點之后,必然要求以施政為重點。問而不施,達不到實際的效果。但就問政和施政而言,仍然主要是針對個別的、具體的公共事件。從網絡施政再提高一步,則是網絡行政,即網絡進入政府的決策、管理和監督的整個行政系統,真正建立起電子政府。
網絡問政是公共管理改革進程中出現的新生事物,是我國實行直接民主的一種新形式。作為一種新生事物,有缺陷和脆弱是正常的。這就更加需要我們共同呵護,推動其發展和完善。

 

參考文獻:

1. 解讀網絡問政的廣東經驗[EB/OL].新華網廣東頻道,2009-11-18.

2. 吳春燕,張景“. 學習廣東經驗”成為推動科學發展大講堂[N].光明日報,2009-12-09.

3. 南方都市報[N].2010-01-14.

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