一、浙江土地利用體制改革措施的經(jīng)濟學(xué)分析

在新福利經(jīng)濟學(xué)中，帕累托原理被視為社會資源配置的價值判斷標準，該原理包括兩個部分，一是帕累托改進，即一項社會改革使得一部分人福利增加的同時并不減少其他社會成員的福利；二是帕累托最優(yōu)，即資源配置的理想狀態(tài)。而在現(xiàn)實社會中，幾乎不可能同時滿足帕累托最優(yōu)的所有條件，往往一項政策變動在改善一部分人福利的同時使得另一部分人的福利受損，也即存在外部性問題，為了解決這一問題，經(jīng)濟學(xué)家提出了補償原理，該原理認為，如果某項經(jīng)濟社會政策變革可能導(dǎo)致一部分人受損時，只要受益者在彌補受損者損失之后仍有剩余，則該項改革是可取的。需要指出的是，根據(jù)福利經(jīng)濟學(xué)第二定理，收入分配與資源配置效率無關(guān)，也即補償行為是否真實發(fā)生并不影響資源配置效率，但問題是，如果補償行為并未發(fā)生則必然導(dǎo)致一部分人福利增加的同時而另一部分人的福利受損，這和帕累托改進是矛盾的，因而只有補償行為實際發(fā)生，才屬于帕累托改進。

２０世紀６０年代，產(chǎn)權(quán)理論經(jīng)科斯提出以后，得到大力發(fā)展。科斯認為，在產(chǎn)權(quán)明晰的情況下，如果交易成本為零，通過產(chǎn)權(quán)的市場化交易也可以實現(xiàn)資源的有效配置，達到帕累托最優(yōu)，解決經(jīng)濟外部性問題，上述產(chǎn)權(quán)理論被人稱為“科思定律”。美國在２０世紀６０、７０年代推出的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度被視為科思定律的具體實踐，土地所有者可以通過產(chǎn)權(quán)———土地發(fā)展權(quán)的市場交易內(nèi)部化其在土地分區(qū)制下因土地開發(fā)權(quán)受限制而產(chǎn)生的外部性成本。國內(nèi)有學(xué)者也將“建設(shè)用地折抵指標有償調(diào)劑”等三項浙江土地利用體制改革稱為“土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和交易的‘浙江模式’”，認為該模式完全符合“科斯定律”所揭示的通過產(chǎn)權(quán)或分項權(quán)利的市場化交易可實現(xiàn)資源有效配置的規(guī)律，是帕累托改進。

實際上，折抵指標有償調(diào)劑制度雖類似于ＴＤＲ模式，但實質(zhì)上存在著很大的差異，主要體現(xiàn)在：首先是兩者的目的不同，在ＴＤＲ模式中，無論是對“發(fā)送區(qū)”農(nóng)地轉(zhuǎn)用的限制還是對“接收區(qū)”土地開發(fā)密度的設(shè)定，其本質(zhì)都是為了保護耕地資源，減少土地資源占用，提高土地資源的利用效率，而“折抵指標有償調(diào)劑”將“折抵指標”出讓區(qū)的土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移到了接收區(qū)，并未設(shè)定接收區(qū)的開發(fā)密度，大幅擴張了建設(shè)占用耕地的總規(guī)模，實際不僅不利于耕地保護，也不利于接收區(qū)土地資源配置效率的提高；其次土地產(chǎn)權(quán)制度不同，交易的受益主體也不相同，ＴＤＲ是建立在土地私有的基礎(chǔ)上，交易主體是土地直接所有者（如農(nóng)場主）和使用者（如房地產(chǎn)開發(fā)商），土地所有者通過交易直接獲得補償，而中國農(nóng)地是集體所有制，農(nóng)民并沒有農(nóng)地的所有權(quán)，在“折抵指標有償調(diào)劑”中，地方政府作為農(nóng)民集體的“代理人”成為交易雙方主體，不管是指標出讓方還是指標接收方，其目的均指向土地財政，被排除在交易主體之外的農(nóng)民，所獲收益極低，缺乏有效監(jiān)管與約束的土地開發(fā)加大了生態(tài)退化的風(fēng)險，缺乏總量控制的耕地占用加劇了優(yōu)質(zhì)耕地資源的流失，也損害了農(nóng)民的福利；三是交易方式不同，“折抵指標”的轉(zhuǎn)讓行為許多是在行政命令下進行的，交易價格受到行政干預(yù)的扭曲，并未真實反映指標的市場價值，未能滿足科斯定律關(guān)于市場化交易的條件，指標接收方仍然獲得了因建設(shè)用地指標擴大的外部性收益，而指標的出讓方，由于并不影響其代理人在其它地方獲得彌補，也愿意承擔(dān)因非市場化交易導(dǎo)致的外部性成本，并最終對土地資源的配置效率產(chǎn)生消極影響。盡管土地利用體制改革的“浙江模式”存在上述問題，但該項政策在一定程度上糾正了計劃配置建設(shè)占用耕地資源的缺陷，根據(jù)張蔚文等（２００９）的研究，浙江耕地占用指標從邊際收益較低的地區(qū)轉(zhuǎn)移到邊際收益較高的地區(qū)，也使總的邊際收益得到了提高。

社會福利總量的增加使得該項改革措施滿足了福利經(jīng)濟學(xué)第二定律的要求，但由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)缺陷以及行政干預(yù)等因素，收益分配不夠合理，特別是大多時候?qū)⑥r(nóng)民排除在收益分配之外，缺少對于農(nóng)民利益受損的實質(zhì)補償，損害了農(nóng)民的福利，未能滿足帕累托改進的要求。因而，完善浙江土地利用體制，須從完善指標交易的市場機制以及收益分配機制等方面著手。

二、改進和完善土地利用體制的政策設(shè)想

1.完善建設(shè)用地使用市場化調(diào)節(jié)機制，改進土地利用管理體制一是探索建立全國總量控制之下的建設(shè)用地指標市場調(diào)節(jié)機制。針對浙江等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)建設(shè)用地指標不足的問題，在國家“年度土地利用計劃”基礎(chǔ)上設(shè)立建設(shè)占用耕地彈性指標，并建立指標的市場化交易平臺，以供浙江等建設(shè)用地需求旺盛地區(qū)的地方政府購買，所得收益專項補貼給耕地保護任務(wù)較多的地區(qū)，由于發(fā)達地區(qū)土地利用邊際收益較高，在扣除指標購買費用之后仍有剩余，因而提高了土地資源的配置效率。更為主要的是，總量控制之下的指標市場化交易，適度提高發(fā)達地區(qū)建設(shè)占用耕地的成本，也有助于這些地區(qū)土地節(jié)約使用機制的形成和土地利用效率的提高。

二是建立全國統(tǒng)一的建設(shè)用地整理折抵指標市場化交易平臺，在總量控制下，探索將折抵指標有償調(diào)劑拓展到全國范圍。浙江后備耕地資源匱乏，缺乏外部監(jiān)管，“折抵指標”調(diào)劑規(guī)模的擴大勢必將降低補充耕地的質(zhì)量，加劇浙江耕地的隱性流失和生態(tài)退化的風(fēng)險。如果在控制調(diào)劑總量的前提下，將“折抵指標”調(diào)劑對象擴展到全國范圍，適度擴大浙江等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)建設(shè)用地使用規(guī)模，在緩解了這些地區(qū)土地需求困境的同時也提高土地利用的邊際總收益；通過建設(shè)用地指標的有償交易，在加大指標輸出地耕地保護責(zé)任的同時也讓這些地區(qū)獲得相應(yīng)的經(jīng)濟補償，內(nèi)部化其耕地保護的外部性成本，因而屬于帕累托改進。

2.將農(nóng)民納入土地資源配置收益分配中，通過耕地保護補償引入現(xiàn)代生產(chǎn)要素，提高農(nóng)民耕地經(jīng)營收益如果土地利用改革措施提高了土地利用的邊際總收益，相應(yīng)增加了社會福利總量，那么根據(jù)帕累托改進要求，也應(yīng)相應(yīng)增加資源配置參與成員農(nóng)民的收益或最少保障其福利水平不因改革措施而下降。如果因農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的特殊性，農(nóng)民難以直接成為市場交易主體，地方政府在獲得因土地高效配置而產(chǎn)生的收益之后，也應(yīng)通過收益補償機制，彌補農(nóng)民在土地資源配置中承擔(dān)的外部性成本。以“折抵指標”出讓方為例，在工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的浙江，土地保持農(nóng)用特別是用于糧食生產(chǎn)機會成本高，經(jīng)濟效益低，因而為國家或地方糧食安全或農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供應(yīng)承擔(dān)了外部性成本；同時，浙江優(yōu)質(zhì)耕地資源的大量流失、新增耕地的大量增加以及配套基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，降低了耕地的綜合生產(chǎn)能力，也會相應(yīng)降低農(nóng)民收益與耕地經(jīng)營積極性。如何構(gòu)建農(nóng)民收益補償機制是個值得進一步討論的話題，但從耕地保護的視角，可行的措施是建立耕地保護補償機制。

其中，經(jīng)濟補償只是耕地保護補償?shù)姆绞街唬瑥拈L期看，農(nóng)民收益的穩(wěn)定增加最終需要通過生產(chǎn)要素生產(chǎn)出來，因而，如何通過耕地保護補償提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置效率并相應(yīng)提高農(nóng)民收益仍是關(guān)鍵，按照舒爾茨的觀點，使農(nóng)業(yè)成為一個高生產(chǎn)率的經(jīng)濟部門的關(guān)鍵是引進新的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，新的生產(chǎn)要素包括現(xiàn)代機械設(shè)備、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技以及運用新生產(chǎn)要素的人本身等。農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施特別是許多新增耕地的配套基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、地力水平低正是農(nóng)民棄耕拋荒的原因之一，因而耕地保護補償首先是通過提高農(nóng)田灌溉與機械化作業(yè)水平等加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并通過改良土壤等提升耕地地力水平，以改善耕地綜合生產(chǎn)能力，降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)民生產(chǎn)收益。其次是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣、農(nóng)民培訓(xùn)以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育等。舒爾茨認為，農(nóng)民的技能和知識水平與其耕作的生產(chǎn)率之間存在著密切的正相關(guān)關(guān)系，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)需要對農(nóng)民進行人力資本投資。因此，教育培訓(xùn)農(nóng)民，將農(nóng)民培育成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體并通過其推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)也應(yīng)是耕地保護補償?shù)闹匾獌?nèi)容。

3.實現(xiàn)城市“精明增長”，提高建設(shè)用地集約利用水平市場機制并非在任何時候都能達到資源的最優(yōu)配置，如公共產(chǎn)品就難以通過市場機制得到有效供給，而耕地保護、生態(tài)環(huán)境保護以及糧食安全等都具有公共產(chǎn)品屬性。城鄉(xiāng)建設(shè)的耕地占用是浙江耕地流失的主要因素，且比重呈現(xiàn)快速上升的趨勢，不可逆性的耕地流失問題突出，而且，隨著建設(shè)占用耕地規(guī)模的擴大與可供開發(fā)的耕地后備資源的日益枯竭，浙江“上山下海”式的耕地補充也加大生態(tài)環(huán)境退化的風(fēng)險。

基于自然資源的有限性以及為子孫后代留有持續(xù)使用自然資源權(quán)利的“代際公平”原則，應(yīng)借鑒“精明增長”理念，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展與土地利用方式，走內(nèi)涵挖潛、土地集約利用的道路。其主要措施是通過限制城市成長邊界、保護農(nóng)田與自然景觀、提高土地使用效率，解決城市空間蔓延而出現(xiàn)的社會與環(huán)境問題。

作者：姜和忠 徐衛(wèi)星 單位：寧波大學(xué)商學(xué)院