（一）

一、明確政府和有關各方的職責，整合各方面資源

推進農業保險是一項造福千家萬戶的系統工程、民心工程和民生工程，必須整合各方面資源，各級政府必須有所為。要下決心完善農業保險組織體系的“頂層設計”，設立政策性農業保險公司，明確其農業保險調研、規劃、險種和險率確定、年度預算、組織政策宣傳、統計分析、理賠等工作職責。地方政府應根據各自的實際制訂和頒布政策性農業保險地方法規或行政規章，細化落實國務院《農業保險條例》的要求，建立地方財政補貼籌集、使用和監管制度，為農業保險建立長期、穩定、可持續的財力保障，對市場形成穩定預期。應明確保險機構從事農業保險業務、中介機構從事相關業務的營業稅、所得稅等稅費優惠政策，以及開辦費、營運費用和業務存量增量獎勵政策，明確對相關部門、下級政府和保險機構的考核評價制度。應逐級建立統一的農業防災減災體系和巨災保障、救濟和災害補償機制，整合農業技術部門、農業病蟲害監控防疫機構、氣象部門、地質災害監控機構等部門資源，給予農業保險經營主體全面的技術支持，形成信息共享機制和有效的部門聯動機制。

二、努力探索開發與創新農業保險產品

中國保監會2013年6月4日發布《關于進一步貫徹落實〈農業保險條例〉做好農業保險工作的通知》，鼓勵保險公司進行農業保險產品創新，不斷滿足農民日益增長的風險保障需要。保監會在通知中列舉的新型產品包括開發天氣指數保險、價格指數保險、產量保險、收入保險、農產品質量保險、農村小額信貸保證保險等。對新型產品，保監會將開辟綠色通道，優先接受報備。除此之外，我們還可以根據各地實際，因地制宜，結合自身農業產業結構和業態特征開發地方特色險種并給予地方財政補貼，特別是開發菜籃子、果盤子、農家樂、漁家樂、牧家樂以及新興的觀光農業、設施農業、都市型農業和農業產業園區等險種；針對農房、農機，開展農房、農機保險；針對林權，按照“商業性信貸+政策性信貸+森林保險”組合模式開除保險；針對特色產品，開發茶葉保險、煙葉種植保險、桑蠶保險等。

三、建立農業保險巨災風險分散機制和管理制度

研究表明，農業保險的經營風險是一般財產保險經營風險的10倍。在世界其他國家,因為經營農業保險遭受系統性風險損失而破產的公司并不是個案。在目前我國應對巨災風險缺乏頂層設計、統籌安排的情況下，要單獨解決農業保險巨災風險問題恐怕很難，因此，《農業保險條例》第8條對于農險大災風險分散機制做了原則性規定：“國家建立財政支持的農業保險大災風險分散機制，具體辦法由國務院財政部門會同國務院有關部門制定。國家鼓勵地方人民政府建立地方財政支持的農業保險大災風險分散機制。”筆者認為，兜底的規范辦法，可以使用巨災風險基金（巨災風險準備金）逐步建立農業巨災風險分散機制，主要從三個方面著手：一是加快探索和建立中央、地方財政支持的農業再保險體系。二是通過政策引導和財政參與，盡快建立起政府和保險機構風險共擔的巨災風險準備金。三是建立專門機構科學管理農業保險的巨災風險，提升農業保險的服務能力和水平。至于農業保險巨災準備金的籌集，大抵可以來自以下3個方面：第一，政府財政預算撥款。國家根據農業保險公司年度經營農業保險的保費收入，按照一定的比例予以補貼，提高巨災風險的償付能力。第二，國家糧食風險基金。國家為防止國內糧食短缺，用來平抑糧食市場價格而儲備的風險基金，可以在每年按照一定的比例補貼巨災風險基金。第三，利用金融衍生工具從資本市場上籌集資金。主要是巨災風險證券化，把農業風險和資本市場結合起來，設計發行巨災債券，采取融資的方式引進資金，或者從世界銀行獲取支農“軟貸款”。

四、建立經營主體多元化的農業保險經營體系

結合國內外農業保險發展實踐，建議從以下四種模式考慮：一是規范利用商業性保險公司經營政策性農業保險。從經營農業保險的機構數量分析，從2004年的“4+2”的結構—安信農業保險公司、安華農業保險公司、陽光農業相互保險公司和國元農業保險公司等4家專業性農險機構加上中國人民財產保險股份有限公司和中華聯合財險保險公司2家綜合性保險公司)，到2012年時增加到總共22家保險公司在經營農業保險業務，其中商業性保險公司都是經營的主力。二是積極支持與規范互助保險組織—保險合作社和相互制保險公司的發展。商業性保險公司可以利用來經營農業保險，但由于其逐利動機，難免出現諸如風險高的業務不愿開展，賠付高的時候又可能惜賠，甚至還會出現套取國家補貼等行為，加之農業保險預期收益偏低、業務分散、運營成本高、道德風險大等特點，使農業保險的有效推廣和普及受到制約。相對說來，互助保險組織則基本上無上述問題（套取國家補貼行為除外），因此，支持互助保險組織的發展非常必要。三是有條件的省市可成立專業的農業保險公司。專業性保險公司開辦農業保險，具有主題明確、責任明確、動力充足、人才專業等優點，應支持其發展。四是建議組建全國政策性農險的再保險公司，承擔再保險和應對農業巨災風險，由中央財政出資組建，歸農業部主管，在省市自治區設機構，形式可以分兩種，即在那些地方財力比較充裕的地區，由它與地方政府共同出資設立省市區公司，成為一級法人，農業保險補貼資金由中央和地方實行分級統籌，統一使用和管理的體制；在那些地方財力不足，需要中央財政轉移解決的，則為真正意義上的分公司，不是獨立法人，農業保險補貼資金統由中央財政安排，統一使用和管理。

五、提高保險機構的服務水平

第一，堅持規范經營，加強對政策性農業保險業務的管理。保險機構要嚴格遵照《農業保險條例》的要求，將農業保險業務與其他保險業務分開管理，單獨核算損益，并做到“五公開”，即惠農政策公開、承保情況公開、理賠結果公開、服務標準公開、監管要求公開。針對業務發展中出現的問題，要注意總結經驗，完善自身的運行機制，并為完善農業保險制度作貢獻。第二，必須堅持誠信經營，以實際行動贏得農民的信任。要完善內控機制，杜絕農業保險中的誤導和弄虛作假等違規行為，切實保護好廣大農民的合法權益。第三，要簡化理賠程序，做到方便及時理賠。

作者：韓澤縣 單位：特華博士后科研工作站天津濱海農村商業銀行

（二）

一、國際國內農產品市場

運行呈現出明顯波動態勢自2006年以來，國際農產品市場進入高位波動階段，不僅結束了過去30多年的低價時代，發生過多次上漲，上漲幅度相當大，而且波動劇烈，波動幅度也很大。2008年世界大米價格每噸曾上漲到近千美元，進入2009年后世界大米價格在一直在高位波動運行，每噸國際市場上大米價格波峰與波谷仍然可能相差幾百美元。在中國，近些年來無論是買過菜的居民，還是賣過菜的農民，都經歷過時而這種農產品價格暴漲，時而那種農產品價格暴跌。時而居民抱怨菜價太貴，有的甚至“吃不起”；時而農民抱怨菜價太賤，虧得不敢再生產。2012年國內市場上生姜價格曾出現過每斤不足1元，而2013年則漲到每斤10元多。農產品市場波動主要表現在農產品價格漲跌幅度、范圍和發生頻率等方面。近些年來，我國一些農產品市場波動明顯，有時農產品價格低迷并嚴重滯銷，有時農產品價格明顯上漲而農民沒有農產品可賣，這些都給農民帶來經濟利益的損害，甚至沖擊國民經濟健康運行。為了穩定農產品市場，保持農產品價格合理水平，保護農產品生產者和消費者利益，國內外一直在努力探索緩解農產品市場劇烈波動的有效途徑。遺憾的是，目前并沒有公認的有效措施可以避免農產品價格過度波動。

二、農業保險與農產品市

場穩定性之間關系農業保險對農產品市場穩定性的影響，主要是通過農業保險對農業生產的影響而產生效應的。農業生產是市場供給的最主要來源。在不考慮進口的情況下，一個特定的市場供給最終都來源于農業生產。農產品市場主要是由供求兩種力量構成。對于農產品市場來說，通常情況下需求具有相對穩定性，除非受到炒作等因素影響，消費者失去理智大肆搶購，不同人口總量和人均消費的相對穩定性決定了市場需求的彈性相對較小。而由于受到自然災害等不可抗因素影響和受到生產經營者決策變化等因素影響，農產品供給則可能在時間上和空間上波動明顯。盡管我國統計上發布的多數農產品年度產量一般都是增長的，但是生活中的經歷往往是：每當某個市場上某種農產品價格上漲時則該種農產品供給相對緊張，收購困難；每當某個市場上某種農產品價格下跌時則該種農產品供給相對過剩，銷售困難。從某種意義上說，農產品供給波動帶來了農產品市場波動，造成農產品價格上漲下跌，通過農產品價格漲跌調節實現平衡。

我國是一個自然災害多發重發頻發的國家。改革以來，我國每年農作物受災面積在農作物總播種面積超過25%，多的年份甚至超過30%；每年成災面積占受災面積的比重平均在50%左右，絕收面積占成災面積的比重一般都會超過10%。自然災害造成的糧食損失一般都超過千億斤。在中國自然災害中，對農作物生長不利影響比較嚴重的是干旱和洪澇災害。改革以來，旱災和洪澇災害在中國農作物受災面積中所占比重約80%。其中，旱災面積占受災面積的比重大約55%，旱災是影響中國農作物生長的最大災害。重大自然災害的發生對于農業生產的影響極其明顯，巨災對于農業生產的影響可能是毀滅性的。當重大災害發生時，輕則可能減產，重則絕收，減少了短期內農產品供給，可能引起農產品市場波動。當重大災害發生給農業生產者造成經濟損失后，如果農業生產者受到經濟能力的限制而無法恢復農業生產時，或者農業生產者不再對恢復農業生產有積極性時，則農產品供給可能在一個相對較長的時期內緊張，這勢必影響到農產品市場的供求關系和價格波動。如果重大自然災害發生后，農業保險能夠發揮有效作用，給予農業生產者合理的經濟補償，不但可以幫助農業生產者使用農業保險賠付款重建農業生產設施等恢復農業生產能力，而且可以提振農業生產者的信心和恢復農業生產能力積極性，盡快恢復農產品市場供給的穩定性。當然，農業保險并不能必然地具有穩定農產品市場的效應。如果農業保險制度設計不合理，農業生產者面臨比較嚴重的自然災害時，故意地等待農業保險體系賠付。農業損失越大，賠付越多規則的設計，可能帶來農業生產者面對自然災害而無所作為，這可能不但不會增強農產品市場穩定性，反而會加劇農產品市場波動。國內外都有農業保險在農產品供給方面產生不同效應的案例。據了解，美國2012年發生了嚴重干旱災害，美國農場主不但不積極抗旱，反而有農場主希望干旱能夠給農產品產量造成更大的損失，以便可以獲得更多的賠償。由于美國健全的農業保險等政策構成的安全網可以給予農場主損失足夠的賠償，收獲的農產品在市場上又可能賣到較高價錢，因而美國農場主可能在經濟上并沒有因為2012年7月份發生的干旱而遭受很大的損失，結果只是國際農產品市場波動加劇了。美國健全的農業保險體系和完善的農業保險政策并沒有在穩定農產品市場方面發揮效應。

三、運用農業保險手段穩定農產品市場的對策思路

綜合來看，農業保險與農產品市場穩定性之間的關系具有兩面性，既可能促進農產品市場的穩定，也可能加劇農產品市場的波動。我國是一個農業資源稀缺的國家，農產品供給時而寬松，時而偏緊。立足國內生產，保障糧食安全和主要農產品有效供給，是我國農業發展的首要目標。農業保險必須要在穩定農產品市場方面發揮出積極效應。美國是農業保險相對比較完善的國家。根據美國2008年農業法相關條款，美國每年花費約70億美元用以支付農民三分之二的保險費用。據了解，新的美國農業法在大幅度調減農業補貼預測支出的同時，不但繼續保留農作物保險，鼓勵農民通過購買農作物保險彌補自然災害等造成的損失，而且擬將設立農產品價格險，一旦農產品市場價格下跌到一定程度時，參與農產品價格險的農民可以通過政策性保險獲得補償。美國農業保險政策體系及其完善方向值得我國在設計農業保險制度推進農業保險發展時借鑒。美國是農業資源稟賦優越的國家，人口相對較少，農產品供給過剩是長期的主要矛盾。美國農業保險在向農場主提供經濟安全方面發揮重要作用。而我國是一個小農業生產者為主的國家，農產品穩定供給是一個尚未解決的難題，國家已經建立了比較完善的救助救災體系，這些國情都要求我國農業保險業發展要突出創新，形成自己特色，這才具有生命力。我國農業保險在給千家萬戶提供經濟救助方面發揮的作用極其有限，未來擔當為小農戶提供經濟救助的功能也可能難以提升。當自然災害發生后，我國民政體系和社會救助體系在給小農戶提供生計方面已經形成優勢，未來不管農業保險以商業為主，還是以財政支持為主，不太可能削弱現有小農戶救助體系來發展農業保險。商業化的農業保險，面對千家萬戶的小生產，運作成本高，收費難，賠付有限，保險公司和農民都不會積極參與發展保險。財政支持為主的農業保險，上級政府可能仍然會借助現有政府機構啟動應急機制實施救助。農業保險在穩定農產品市場方面是有可能發揮作用的。探索緩解農產品市場波動難題，前提是對引起農產品市場波動的原因進行研究和判斷，然后才能提出針對性的對策。否則，提出的對策建議可能根本解決不了問題，甚至可能加劇農產品市場波動。如果我們認為農產品市場波動主要是由于農產品供給波動引起的，那么穩定農產品市場就需要從穩定農產品供給著手。農業保險就是要通過穩定農業生產來促進農產品市場的穩定。如何才能發揮農業保險在穩定農產品市場方面的作用？這需要從頂層設計上選擇和處理好各種關系，打破現有農業保險發展面臨的困境，讓農業保險步入良性發展軌道，促進農產品市場穩定。

首先，農業保險要確定合適的服務對象。既然農業保險無法替代現有救助體系解決小農戶生計問題，未來農業保險服務的對象應該是專業化大農戶家庭農場或者農業龍頭企業。隨著我國現代農業發展，規模化、專業化、科技化、集約化、信息化的農業生產者將會成為農產品市場和農產品供給主體。規模越大，投入越多，自然風險和市場風險發生后，對于新型農業生產主體帶來的損失就會越大。民政為主導的救助體系難以發揮作用，迫切需要農業保險發揮作用。

其次，農業保險要處理好財政支持與市場化運作的關系。我國農業保險具有重要的社會價值。通過農業保險，穩定農產品市場，促進糧食安全和農產品有效供給，理應得到財政支持。如果沒有財政支持，高收費高賠付不適合農業保險。保險金收費過高，新型農業生產者參與積極性就低；農業風險源多，風險損失大，高賠付可能經常讓農業保險主體破產。農業保險發展不起來，各類風險發生后損害的農業生產能力就恢復困難，農產品市場可能會劇烈波動。農業保險就是要在恢復和保護農業生產能力方面發揮積極作用。財政支持農業保險需要效率和目標瞄準性，這就要求在微觀上發揮保險公司作用，實現商業化運作，建立高層次上財政支持為主的農業再保險。

第三，發展農業保險要處理好借鑒與創新關系。直接照搬其他國家農業保險模式，可能在我國很難成功。面對自然災害風險，需要進一步發展農業災害險。農業災害險的賠付不能完全根據單個農業生產者的直接經濟損失，否則農業生產者面對自然災害就會等待農業保險。農業災害險要有利于調動農業生產者防災抗災減災積極性。近年來，我國農產品市場波動劇烈，價格忽高忽低。農產品市場風險很大。為此，可跟蹤并借鑒美國在創立農產品價格險的做法，在我國設立農產品價格險。我國已經有地方通過建立特定農產品價格險，在農產品價格過低時給予農民一定的農業生產成本補償。未來國家還需要加大試點，力爭早日在給新型農業生產主體提供農產品市場價格險方面取得進展。

第四，發展農業保險要處理好與推進農業現代化政策措施關系。農產品市場波動劇烈，一個重要原因是大市場與小生產不適應。農業生產盲目性大，農產品供給時多時少。我國基本建立了惠農強農富農政策體系。未來我國推進現代農業發展，必須促進農產品市場自身的發育，必須有助于促進大市場與小生產之間矛盾的解決。農業保險發展要確定優先領域，未來農業保險應優先在促進龍頭企業組織帶動農民、穩定發展農業生產并與農民建立穩定交易關系等方面發揮積極作用，加快推進農業產業化。

作者：李國祥 單位：中國社會科學院農村發展研究所

（三）

一、余杭區政策性農業保險存在問題

(1)理賠定損操作難一是責任劃分確定難。政策性農業保險標的主要是農作物和牲畜產品，具有不對稱性特征，一旦發生保險事故，由于投保的為活性標的，核損過程較為繁復。二是專業技術人才缺乏。保險公司規定理賠、勘察、定損必須是保險公司的專業人員，農業生產一旦受災，往往多地同時出現災情，而余杭區保險公司只有3名工作人員，保險公司承諾的24小時到位制很小時到位制很難兌現，這樣就造成了定損難或者不能定損。三是保險公司在具體承保審核過程中，偏向從嚴理解執行保險條款，并且在報案受理、查勘定損時，有消極應對、效率不高、態度欠佳等現象，尤其是理賠、定損環節缺乏專業人才，極易引發鎮村經辦人員和農戶的不滿情緒。

(2)道德風險尤存投保后存在道德風險的問題，尤其在水稻、毛竹、能繁母豬險種上表現較為突出。毛竹、水稻受大災后，由于成災面積大，勘查、定損很難及時，就會出現多報現象。

(3)參保積極性不高一是宣傳發動不到位。農業保險具有高風險、高成本、高費率的特性;而保險公司比較注重眼前的經濟利益，不夠重視涉農保險的廣大市場潛力，承保農業保險的積極性并不高;農戶對政策性農業保險了解不多，因此，造成投保面較小。二是農戶參保意識不強。農戶對政策性農業保險認識不足，一方面是保險條款設置不科學、不合理，農戶或投保人較難理解，定損理賠手續復雜;另一方面對農業災害心存僥幸心理而不愿投保。從近幾年投保情況看，農戶愿意參保水稻、能繁母豬，而對蔬菜大棚、油菜積極性不高。

二、做好政策性農業保險的對策

(1)加大宣傳力度一是充分利用電視、廣播、報紙等新聞媒體，加強對農業保險政策的宣傳力度，尤其要注重向龍頭企業、專業合作組織、種養大戶的宣傳，讓農業保險政策家喻戶曉，深入人心。二是農業保險公司，制作印發通俗易懂、圖文并茂的宣傳單，打通到農戶保險的最后一公里。三是組織人員深入農村(街道)開展農業保險知識講座，具體講解農業保險的有關知識，引導農民自愿參保投保。特別要注重宣傳大災之后農民受益的典型實例，消除農民的思想顧慮，提高投保信心。

(2)完善保險機制一是制定簡單明了的保險條款。督促人保公司推出“傻瓜化”保單，用通俗易懂的語言解釋關鍵條款信息，方便農民閱讀和理解。同時，引入會商機制，由政府、人保公司、農民三方代表共同討論確定保險條款重點內容，以方便查勘、定損、理賠工作，調動農民參保積極性。二是建立第三方定損機制。由農民代表和人保公司協商選定專家組建第三方定損機制，提供災害查勘、定損等專業技術服務，形成高效、可信的評估體系，減少認定爭議，科學合理地對受災農民進行理賠，保護人保公司和農民雙方的合法權益。三是制定無賠款優待政策。農民連續2～3年不發生賠款的，續保時可考慮給予其一定比例的優惠或免繳保費。四是注重發揮基層組織的作用。依托農村基層載體，利用基層干部和農技人員熟悉基層，貼近群眾的優勢，協助做好保險理賠定損和災害預防工作。(3)創新經營模式一是建立“以險養險”補充機制，制定鼓勵措施，推動人保公司發展多種保險業務，探索將各地政府和部門的各類財產險，以及農房保險、農機保險等農村財產保險與農業保險有機結合，增強人保公司的自我調節和自我發展能力。二是目前普通實行“低保費、低保障”的政策性農業保險，削弱了保險對農民(尤其是企業、大戶)的吸引力，適度推進保險內容應從“保成本”到“保產量保效益”轉變，增加農戶投保的收益率。三是每2～3年進行一次農業保險大災演習活動，確保24小時報案受理制度、大災定損理賠方案等及時到位。

(4)完善保險險種和條款一是擴大險種。及時了解農戶生產生活中面臨的保障需求，把保險的功能與農戶的投保需求有機結合起來，擴大保險品種范圍，把優勢產業如徑山茶、水產、水果、花卉苗木、大棚蔬菜等種類及時申請省共保體，盡快納入保險范疇;想方設法將特色產業如蓮藕、苦竹等納入到保險中來。鼓勵保險公司針對實際需求，自行探索開發保價格、保收入的新型農業保險種類。二是修改可操作性較差的保險條款。建議對蔬菜大棚、棚內作物、雞、竹木等保險品種的條款和保險責任適時進行修改，簡化定損理賠程序。三是取消絕對免賠率，消除霸王條款。

(5)建立財政金融支持機制一是對投保農民提供保險費補貼，提高農民對農業保險的購買力。二是對保險公司提供費用補貼，減輕商業保險公司的費用壓力。三是建立農業風險準備金。政府、保險公司應專帳建立農業風險準備金，政府救災資金、農業保險經營盈余、“以險養險”業務收益、減免稅金等全部轉入大災風險準備金，用于發生大災時的超額保險賠付。

作者：龐法松 王朝麗 葛立峰 單位：浙江省杭州市余杭區農業局