一、中國(guó)政府在新農(nóng)保的責(zé)任現(xiàn)狀分析

經(jīng)過幾年的試點(diǎn)工作，新型農(nóng)村養(yǎng)老保障本身已初有模型，政府政策設(shè)計(jì)更為完善，責(zé)任落實(shí)更為具體，監(jiān)管體制更精細(xì)。具體體現(xiàn)以下幾個(gè)方面：其一，立法建設(shè)上。2009年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老指導(dǎo)意見》，2010年正式出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，這是我國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域里程碑的發(fā)展。其二，政策制定設(shè)計(jì)。明確了國(guó)家有適時(shí)制定相應(yīng)政策的責(zé)任；新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接辦法，明確了具體行政部門關(guān)于做好各種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的責(zé)任。其三，財(cái)政投入上，明確了政府的主導(dǎo)作用。不但規(guī)定政府養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集中補(bǔ)貼責(zé)任，還對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任進(jìn)行明確分工。其四，監(jiān)督管理上明確了政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管中為新農(nóng)保參保人建立個(gè)人賬戶的責(zé)任；確立了具體的行政部門對(duì)基金的監(jiān)管責(zé)任。由于法律法規(guī)的缺位等各方面的原因，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)還存在一定的問題。

1.立法層次低，法律規(guī)制不完善。2010年雖然我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，這是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方面法律效力最高的法律，但該法關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的內(nèi)容也是寥寥數(shù)語，過于原則性，操作性不強(qiáng)?，F(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和實(shí)行依據(jù)的是2009年9月1日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》以及2011年3月3日財(cái)政部、人力資源部發(fā)布的《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》，這兩部法律規(guī)范都是部門規(guī)章級(jí)別的法律規(guī)范，不是由立法機(jī)關(guān)頒布的法律規(guī)定，立法層次低。新型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度自實(shí)行以來，我國(guó)尚未出臺(tái)一部綜合性的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法。實(shí)踐中，新農(nóng)保屬于政策性保險(xiǎn)，缺乏法律規(guī)范應(yīng)有的規(guī)范性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性。目前我國(guó)一直都沒有農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的特別法，各省市地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況自行規(guī)定地方規(guī)章制度，運(yùn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

2．制度設(shè)計(jì)中我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行自愿原則，自愿原則和法律的強(qiáng)制性原則相違背，也和社會(huì)保障的強(qiáng)制性相背離，很難保障資金的穩(wěn)定來源，這就不能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的最終目標(biāo)。社會(huì)保險(xiǎn)特征之一就是強(qiáng)制性，而這種強(qiáng)制性必須通過國(guó)家立法來保證。由于我國(guó)現(xiàn)有法律缺乏關(guān)于政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和運(yùn)作過程中承擔(dān)何種責(zé)任、怎樣承擔(dān)責(zé)任等問題的規(guī)定，導(dǎo)致作為責(zé)任主體的政府部門以法律沒有明文規(guī)定、政府經(jīng)費(fèi)不足、農(nóng)民不參保政府無須建立制度等各種理由來推卸責(zé)任。

3．財(cái)政投入不足長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元體制，城市實(shí)行高福利、廣覆蓋的保障體制，農(nóng)村任其自我發(fā)展模式，財(cái)政投入上，國(guó)家嚴(yán)重偏重城市。和我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)相比，我國(guó)政府在農(nóng)村財(cái)政投入嚴(yán)重不足。城鄉(xiāng)二元體制下，城市社會(huì)保障的事務(wù)完全由政府(后來逐漸延伸到單位或國(guó)有企業(yè))包辦，而農(nóng)村則以家庭保障和集體保障為主，政府幾乎不承擔(dān)責(zé)任，占全國(guó)人口70%的農(nóng)民僅享有全部社會(huì)保障費(fèi)用的11%，而占全國(guó)人口30%的城鎮(zhèn)居民卻占有了全部社會(huì)保障費(fèi)用的89%。近幾年，我國(guó)政府雖然加大了社會(huì)保障投入，但與社會(huì)保障建立比較成熟的國(guó)家相比，我國(guó)總量嚴(yán)重偏低。從社會(huì)保障支出占GDP的比重來看，西方國(guó)家社會(huì)保障和福利開支，20世紀(jì)90年代中期上升為占GDP的40%左右，北歐國(guó)家甚至已達(dá)到了50%，而我國(guó)的社會(huì)保障支出在90年代僅占GDP的5%左右，2000年，社會(huì)保障支出為1922.37億元，占當(dāng)年財(cái)政總支出的比重為12.1%。新農(nóng)保試點(diǎn)工作實(shí)施以來，國(guó)家雖然加大了對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障的投入，可是相對(duì)于物價(jià)上漲的速度而言，每人每月55元的基本養(yǎng)老金確實(shí)太低，其保障水平與農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和各方面承受能力不相適應(yīng)。此外，未納入保障的農(nóng)村人口還很多，所以農(nóng)村養(yǎng)老金水平總體上是必然要提高的。

4．監(jiān)督管理不到位新農(nóng)保管理是一項(xiàng)技術(shù)性，復(fù)雜性，高難度的工作，無論從制度設(shè)計(jì)，還是實(shí)施操作過程中來說，不但需要經(jīng)辦人員具有較強(qiáng)的專業(yè)性和較高的綜合素質(zhì)，還還需要獨(dú)立的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。在新農(nóng)保制度試行初期，部分問題已經(jīng)暴露出來，例如“管理體制不完善”、“經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全”、“缺乏專業(yè)性人才”、“政策執(zhí)行不一致”等。由于目前在業(yè)務(wù)辦理的過程中，仍然以手工操作為主，為建立起信息化、網(wǎng)絡(luò)化的系統(tǒng)，各地的具體管理模式不同、具體操作流程差異大，這些都造成了高成本、低效率的情況，是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收繳、發(fā)放、管理等都存在著安全隱患。

二、完善新農(nóng)保政府責(zé)任具體構(gòu)想

社會(huì)保障作為一項(xiàng)社會(huì)制度安排，分配的是公共資源，增加的是公共利益，其實(shí)施運(yùn)作需要借助政府的行政強(qiáng)制力量，需要政府承擔(dān)責(zé)任；承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任是政府歷史的、本源的職責(zé)，且由于制度變遷中路徑依賴現(xiàn)象的存在，政府介入社會(huì)保障、發(fā)揮其更強(qiáng)的引入路徑優(yōu)勢(shì)更是必要和必然的。

1．頂層制度設(shè)計(jì)下的政府責(zé)任針對(duì)我國(guó)立法層次不高，農(nóng)村養(yǎng)老立法體系不完善，政策設(shè)計(jì)存在缺陷，我國(guó)政府應(yīng)該建立健全新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律體系和政策體系。首先，建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障法律體系。在遵循《憲法》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》的基礎(chǔ)上，制定一部專門針對(duì)農(nóng)村的高層次的中央立法：《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，具體內(nèi)容應(yīng)包括：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本制度目標(biāo)、理念和原則、參保對(duì)象、籌資模式、基金管理、繳費(fèi)和給付機(jī)制、政府的出資責(zé)任，保障水平、覆蓋面、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的建立和運(yùn)行，經(jīng)辦人員的職責(zé)等。在立法中明確規(guī)定參保原則為強(qiáng)制性，以法制的強(qiáng)制性來保證新農(nóng)保的可持續(xù)性發(fā)展。同時(shí)，政府應(yīng)加大社會(huì)保險(xiǎn)制度的宣傳力度，引導(dǎo)農(nóng)民認(rèn)識(shí)社會(huì)保障的好處。

2．穩(wěn)定財(cái)政投入機(jī)制的政府責(zé)任新農(nóng)保要持續(xù)健康發(fā)展，政府穩(wěn)定的出資是關(guān)鍵。法律應(yīng)該明確規(guī)定政府固定的財(cái)政出資機(jī)制。具體包括財(cái)政來源、各級(jí)確定的支出比重、明確的供款項(xiàng)目等內(nèi)容。和西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)政府社保支出明顯偏低，并且，農(nóng)村和城市相比，政府對(duì)農(nóng)村的投入少之又少。因此，應(yīng)該通過立法來完善新農(nóng)保的資金來源。其一，要加大政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的投資比例和總額，國(guó)家財(cái)政投入應(yīng)該向農(nóng)村傾斜。其二，政府要廣開融資渠道，充實(shí)社會(huì)保障基金，如借鑒他國(guó)開征社會(huì)保障稅、發(fā)行社會(huì)保障彩票等。其三，資金運(yùn)行中實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，新農(nóng)保的大量基金交由經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)好、信譽(yù)好、效率高的專業(yè)投資機(jī)構(gòu)和民間機(jī)構(gòu)，并實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，政府在政策上予以指導(dǎo)并加強(qiáng)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的保值與增值。

3.差異主體下的政府監(jiān)管責(zé)任要構(gòu)建與完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的政府監(jiān)督管理的責(zé)任，首先應(yīng)該立法明確規(guī)范政府各項(xiàng)職責(zé)。其次健全行政監(jiān)督管理體制，規(guī)范監(jiān)督管理模式，提高監(jiān)督管理效能。應(yīng)將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)切實(shí)納入到政府的社會(huì)公共管理職責(zé)中，明確各級(jí)政府相關(guān)部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置，界定各部門的監(jiān)督管理職權(quán)邊界，理順監(jiān)管流程。最后，強(qiáng)化農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管。基金監(jiān)管是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的核心，直接關(guān)系著制度的持續(xù)運(yùn)作，因此必須明確基金的主要管理部門和監(jiān)督部門、如何進(jìn)行基金的保值增值運(yùn)營(yíng)等問題。

作者：周九香 單位：廣西宜州河池學(xué)院