一、閑置土地的概念與政策背景

近年來，房地產(chǎn)市場持續(xù)升溫，住宅及商業(yè)用地需求不斷增加，土地的稀缺性日漸突出，導(dǎo)致土地供需矛盾加大、價格上漲，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)基于利益驅(qū)動大規(guī)模購地、囤地、炒地，閑置土地不斷增多。如何依法處置閑置土地，實現(xiàn)有效用地被政府提上重要議事日程。1999年國土資源部頒布實施《閑置土地處置辦法》，主要規(guī)定了閑置土地的認定標(biāo)準(zhǔn)、處置主體、處置措施。該辦法中關(guān)于閑置土地的處置措施比較寬松，政府土地行政主管部門對其認定的閑置土地，可以選擇包括延長開發(fā)建設(shè)時間、改變土地用途、征收土地閑置費、無償收回土地使用權(quán)等多種處置方式。2001年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》，要求各級政府嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量，加大對閑置土地的處置力度;堅持土地集中統(tǒng)一管理，確保城市政府對建設(shè)用地的集中統(tǒng)一供應(yīng)，增強政府對土地市場的調(diào)控能力。該通知著重強調(diào)了政府在閑置土地處置工作中的重要性。2008年國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》，要求各級政府及土地管理部門嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地?zé)o償收回、征收土地閑置費等處置政策，強調(diào)土地出讓合同和劃撥決定書要嚴(yán)格約定建設(shè)項目投資額、開竣工時間、規(guī)劃條件、價款、違約責(zé)任等內(nèi)容。2009年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于集約用地的通知》，該通知對土地閑置費征收標(biāo)準(zhǔn)提出嚴(yán)格規(guī)定，并指出將對閑置土地征收增值地價。2011年國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，指出金融監(jiān)管部門要加強對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的融資監(jiān)管，商業(yè)銀行不得對存在土地閑置行為的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)發(fā)放新開發(fā)項目貸款。2012年國土資源部修訂通過《閑置土地處置辦法》，對閑置土地的認定標(biāo)準(zhǔn)、處置主體、處置程序等方面進行了修訂，同時強調(diào)解決閑置土地問題的重點在于完善預(yù)防和監(jiān)管機制。2013年十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確了經(jīng)濟領(lǐng)域的改革方向，尤其是在房地產(chǎn)稅立法、規(guī)范征地程序、擴大國有土地有償使用范圍等具體問題上，提出了較為具體的改革措施。

二、銀行信貸業(yè)務(wù)中的閑置土地問題

從閑置土地的政策走向來看，其認定標(biāo)準(zhǔn)進一步明確，處置程序趨于完善，處置力度逐漸加強，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的違規(guī)操作空間逐漸縮小，各級政府及金融監(jiān)管部門的監(jiān)管力度逐漸加大，銀行面臨的土地閑置問題更加突出。

1.土地閑置行為難以定性，銀行認定閑置土地依據(jù)不足

在實際操作中，土地閑置行為千差萬別，僅套用定義難以準(zhǔn)確界定。例如，某企業(yè)曾因存在土地閑置行為被處以罰金，該企業(yè)繳納罰金后仍未按規(guī)定對土地進行充分及時開發(fā)，該行為是否構(gòu)成土地閑置，是否可重復(fù)處罰，目前尚無統(tǒng)一規(guī)定。另外，雖然國土資源主管部門負責(zé)閑置土地的調(diào)查認定和處置工作，但目前向銀行申請房地產(chǎn)開發(fā)貸款的項目中，大部分土地都未經(jīng)過認定。是由企業(yè)還是銀行提出閑置土地認定申請、認定結(jié)果是否作為貸款依據(jù)、結(jié)果是否對外公布等問題亟待解決，否則銀行認定閑置土地?zé)o據(jù)可依。

2.企業(yè)變相虛增總投資，套取銀行貸款支付土地閑置費

在房地產(chǎn)開發(fā)貸款總投資中除建安費用外占比最高的就是土地成本，部分企業(yè)申請銀行貸款時，將土地閑置費列入土地成本，虛增總投資以增加擬申請貸款額度，相當(dāng)于以銀行貸款支付土地閑置費，該部分貸款無還款來源，導(dǎo)致企業(yè)償債風(fēng)險加大。

3.抵押物損失概率增加，抵押權(quán)人利益受損

一是政府無償收回未動工開發(fā)滿兩年的土地將使商業(yè)銀行設(shè)置的土地使用權(quán)抵押落空，銀行抵押物面臨較大損失的可能性增加，即第二還款來源保障度降低。二是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)一旦被無償收回閑置土地將面臨資產(chǎn)減值風(fēng)險，引發(fā)現(xiàn)金流緊張等經(jīng)營問題，屆時貸款第一還款來源銷售收入也會受到不良影響。三是企業(yè)如果因土地閑置問題被處以高額罰金將惡化其現(xiàn)金流狀況，償債能力也將下降。

4.現(xiàn)行監(jiān)管政策存在空白，銀行監(jiān)管風(fēng)險加大

各級政府對閑置土地等土地違法行為的監(jiān)管及處置力度逐漸加大，金融監(jiān)管部門對銀行房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)的監(jiān)管也趨于嚴(yán)格，但是現(xiàn)行監(jiān)管政策仍存在一定空白。例如，國務(wù)院要求商業(yè)銀行不得對存在土地閑置行為的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)發(fā)放新開發(fā)項目貸款，但并未明確存量項目貸款中涉及的閑置土地問題如何處理。監(jiān)管政策存在空白，加之銀行對于政策的解讀存在差異，導(dǎo)致銀行監(jiān)管風(fēng)險加大。

三、信貸管理建議

1.密切關(guān)注中央新政實施細則，完善銀行內(nèi)部信貸管理制度和審批流程

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在政策層面明確了房地產(chǎn)市場甚至整個經(jīng)濟領(lǐng)域的改革方向，在今后一段時期，政策將落實在具體操作層面，相關(guān)法律、法規(guī)及實施細則將陸續(xù)出臺。銀行業(yè)對此應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注，在把握國家政策導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，研究分析新出臺的法律、法規(guī)，結(jié)合宏觀經(jīng)濟形勢，研判房地產(chǎn)市場走勢，進一步調(diào)整、改進信貸管理制度，完善信貸業(yè)務(wù)審批流程。同時，加強對土地閑置問題的研究，對房地產(chǎn)開發(fā)貸款業(yè)務(wù)中涉及的各類土地閑置現(xiàn)象進行匯總、分類，在《閑置土地處置辦法》的基礎(chǔ)上，結(jié)合銀行信貸工作實際進一步細化、制定銀行關(guān)于閑置土地的認定標(biāo)準(zhǔn)，同時研究制定工作流程及認定結(jié)果應(yīng)用范圍，做到審批涉及土地閑置問題的信貸業(yè)務(wù)有據(jù)可依。

2.嚴(yán)控新項目準(zhǔn)入，分類管理

對于新增信貸項目，應(yīng)根據(jù)認定標(biāo)準(zhǔn)甄別是否存在土地閑置問題。如果信貸項目已經(jīng)涉及土地閑置問題，對屬于企業(yè)自身原因造成的，在其消除該問題之前，項目禁止介入;對屬于政府原因造成土地閑置的，要求企業(yè)出具關(guān)于土地閑置原因的情況介紹并輔以政府文件、審批手續(xù)和施工規(guī)劃等證明性文件，銀行調(diào)查人員經(jīng)實地考察后，結(jié)合書面文件及實際情況進行預(yù)判及風(fēng)險評估，制定初步信貸方案，報請審批。對于存在土地閑置隱患的信貸項目，即即將到達國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書規(guī)定的最后動工開發(fā)日期、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)仍未動工的項目，要求在項目動工后方可介入。

3.梳理存量項目，優(yōu)化信貸方案

對于存量項目進行全面梳理。首先，對于處于審查階段的項目制定差異化的貸款方案。對于借款人存在土地閑置記錄的，可適當(dāng)上浮房地產(chǎn)開發(fā)貸款利率以符合風(fēng)險收益匹配的原則;對于項目被處以土地閑置費罰金的，在核算總投資時剔除土地閑置費，并相應(yīng)核減貸款額度。其次，對于有貸款余額的項目，構(gòu)成閑置土地并存在被無償收回風(fēng)險的，應(yīng)要求企業(yè)追加抵押物，并嚴(yán)格控制抵押率，確保抵押合法、足值、有效。最后，對于已審批尚未放款的項目、構(gòu)成閑置土地的，應(yīng)停止放款并核實導(dǎo)致土地閑置的原因，與借款人及國土資源主管部門溝通閑置土地處置方案;對于處置后土地閑置風(fēng)險消除、借款人可以按規(guī)定進行開發(fā)的，可以繼續(xù)放款，否則應(yīng)中止放款。

4.加強貸后管理

加強房地產(chǎn)開發(fā)貸款的貸后管理。一方面是監(jiān)管資金賬戶。包括核實資金用途，確保貸款用于項目建設(shè);監(jiān)測銷售資金回籠情況，確保還款進度與銷售進度相匹配。另一方面是開展現(xiàn)場檢查與日常跟蹤管理，檢查客戶財務(wù)狀況及經(jīng)營情況，跟蹤工程建設(shè)進度，督促企業(yè)按規(guī)定及時充分進行開發(fā)。

作者：王雪 單位：中國農(nóng)業(yè)銀行信用審批部