一、公益訴訟的概念

公益訴訟制度對于我國來說是一種全新的制度,其在原告資格范圍、受案范圍等都還沒有一個統一的定論,有學者認為公益訴訟是指任何組織和個人都可以依據法律的授權,對違反法律,侵犯國家利益、社會公共利益的行為,向法院起訴,由法院追究違法者法律責任的活動。有學者將現代公益訴訟定義為特定的國家機關、相關組織和個人,依據法律的授權,對違反經濟法律法規,侵犯國家利益、社會利益或不特定的他人利益的行為,追究其法律責任的活動。總結現行公益訴訟制度,無論何種定義,其主要有如下兩個主要特征:第一,公益訴訟的直接目的是為主持社會正義,實現社會公平,以維護國家利益和社會公共利益。第二,公益訴訟的起訴人可以是與本案無任何直接利害關系的人。

二、建立公益訴訟制度的必要性

研究任何問題的前提是此項研究是必要的,否則根本沒有必要研究。我認為建立公益訴訟制度的必要性從經濟學的角度上來看,具有以下兩點:

1.公益訴訟制度是一種具有經濟性的制度

原告的起訴決策與社會的最優決策之間存在著分裂,因為原告在決策時并沒有考慮兩個成本:一是被告的成本,二是國家司法機關運行機制的成本,但這兩個成本確是社會決策時必須考慮的成本因素。公益訴訟一個優勢就是它可以避免重復訴訟,節約社會成本,如果有那么一個組織或者某一群體能代替所有受害者提起一個訴訟,那么訴訟成本將會大大減少,從而使花費的社會總成本最少。公益訴訟案件站在社會整體角度上是符合社會理性的,是一種有效率的表現。

2.公益訴訟制度是一種具有外部性的制度

公益訴訟的經濟上的必要性還體現在公益訴訟的外部性上。如前所述,作為公益訴訟的原告勝訴后產生的積極社會效果會使其他人受益,這種正外部性的效果并不僅僅局限于某幾個人,而是被社會上的不特定的多數人分享。

三、我國現實中公益訴訟制度“軟弱性”的原因

(一)微觀上當事人出于成本收益的考慮

當個人的利益和社會的利益同時達到最大化是最理想的狀態,但是生活中兩者往往存在著矛盾,社會利益>訴訟成本要求我們要積極推行公益訴訟;然而私人成本>私人利益又阻礙了公益訴訟的提出。根據科斯定理②,我們知道,在交易成本為零時,不管初始權利如何界定,有效率的結果都會發生。即使出現沒有效率的結果,也會很容易的通過社會的自身調節達到有效率的狀態(因為交易成本為零)。零交易成本運用到公益訴訟中,有效率的結果最終也會出現。但是我們不得不考慮現實存在的成本問題,由于公益訴訟往往涉及很多人,成本共擔所需的溝通工作難度非常大,需要付出巨大的交易成本,它包括金錢成本、時間成本等,要說服大家集資打公益訴訟,幾乎是一件不可能完成的任務。作為一個理性人,如果當事人認為自身付出的成本大于自己的收益,他們就會選擇不起訴或者和被告和解結案,做出的決策只能是對自身最有利的,現實情況也是如此,但是卻不一定符合社會整體利益。再加上大多數公益訴訟中當事人雙方力量對比懸殊,涉及的被告往往都是實力非常雄厚的企業,他們有更雄厚的資金支持和更專業的人才等資源,原告往往取證都很困難,無形之中給原告的起訴增加了成本,僅僅依靠某個人的力量想贏得公益訴訟的案件更是難上加難。

(二)宏觀上公益訴訟法律制度不完善

“在行業內有一句話,公益訴訟大都敗訴了,但是敗在了法庭,勝在了輿論。”公益訴訟敗在了法庭就是指的我國的公益訴訟法律制度還不健全,將一些本應該納入到公益訴訟受案范圍的案件排除在法庭之外,這種不健全主要體現在以下兩點:一方面,公益訴訟常常缺乏適格的原告。新《民事訴訟法》第119條規定的起訴條件原告須為與案件有直接利害關系人,沒有直接利害關系的人無權向人民法院提起民事訴訟。相對于公益訴訟來說,有時每個受害者的平均損失并不是太大或者是并沒有直接損失,民訴法的這條規定限制了公益訴訟作用的發揮,是公益訴訟軟弱性的一個原因。另一方面,公益訴訟的受案范圍過窄。根據新《民事訴訟法》第五十五條:對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。仔細閱讀條文不難發現其規定的相當粗糙。根據此項條文,我們只能提及對環境污染、侵害眾多消費者合法權益案件的公益訴訟,對國有資產流失案件、就業受歧視案件等無法直接以此提起訴訟。此外條文的模糊性降低了實際操作的可能性,可能會造成現實中不同機關、組織之間相互“踢皮球”、推卸責任。

(三)公益訴訟案件的判決效力受限

判決之效力只及于本案的訴訟標的,判決效力并沒有擴張性是阻礙公益訴訟施行的又一原因。“西方集團訴訟的判決具有擴張力,效力及于遭受侵害的所有受害人;而我國的代表人訴訟判決只對進行權利登記的受害人有效。因此,這在某種程度上不但極大地打擊了提起公益訴訟人的積極性,同時也助長了那些損害公共利益者的囂張氣焰。”雖然公益訴訟具有外部性,但是判決效力只及于個案,正外部性的優勢就無法發揮。

四、針對我國公益訴訟“軟弱性”的幾點應對措施

(一)微觀上將外部性的內化,解決當事人成本收益的不均衡克服外部性的解決途徑就是將外部性行為內部化,即通過一定的制度安排使行為的成本和收益之間重新具有一致性。被告行為具有負外部性,應對其征稅或加大懲罰力度,從而將其行為的負外部性內化。“對于正外部性的內化,一般由政府向引起正外部性的生產者給予補貼,把引起正外部性的外部收益轉給引起正外部性的生產者,從而使私人收益增加到與社會收益相等。”出于成本收益的考慮,無疑公益訴訟的缺點是起訴不足,所以針對以上不足有兩點措施能夠將其外部性內化:一是降低原告的訴訟成本,二是增加原告的訴訟收益,以此彌補公益訴訟正外部性的原告。

1.降低公益訴訟原告的訴訟成本

一方面我國可以建立成本風險分擔機制。具體而言,案件判決前或判決敗訴的,政府職能部門調查取證以及檢察機關為核實證據、提起訴訟等所支付或繳納的相關費用,由其各自承擔。判決勝訴的,上述費用以及案件執行費則轉而由被告承擔。此外,案件敗訴時,基于公益目的,法院應當豁免原告方一半的訴訟費用。這樣,公益訴訟的成本費用及相關訴訟風險就得以在原告、被告之間得到了合理分擔和有效分散,使訴訟參與各方的利益得到較好地平衡,更有利于我國公益訴訟的可持續發展。另一方面,針對具體情況,公益訴訟的訴訟費用也可以通過下面方式解決:設立專門的公益訴訟基金來支持訴訟,做到“專款專用”。基金會的資金來源可以是按比例從勝訴的公益訴訟案件罰金中提取,同時也可以接受社會捐款,或者國家或地方財政專門撥款。

2.增加公益訴訟原告的訴訟收益

增加原告的收益的途徑有兩種,一種是直接給予原告物質上的利益,由政府或者相關組織給予原告補貼,或是允許原告可以從訴訟賠償中獲得一部分經濟利益;另一種是給予原告精神上的慰藉,設立類似于“五一勞動獎章”一樣的榮譽,在社會層面廣泛宣傳,使公益訴訟的原告在精神層面獲得“收益”。有時精神層面的鼓勵比物質補貼的作用更強大。

(二)宏觀上完善相關法律,解決訴訟主體適格、受案范圍過窄的問題如前所述,大量公益訴訟被拒之門外的原因就在于法院認定原告與案件之間沒有直接的利害關系。司法實踐中,美、德等法律發達國家也相繼出現了公民訴訟、代表人訴訟、實驗性訴訟等公益訴訟制度,分別賦于公民個人、檢察官等相應的公益訴權。對此有學者也提出對公民訴訟,即民眾訴訟、納稅人訴訟,指由公民個人提起的公益訴訟,其突出特點是起訴主體對與其指控的違法行為未必有直接利害關系。任何人只要其利益受到了所指控的違法行為的不利影響,就具備了原告資格,不局限于具體的合法權利或財產受到損害的特定人。所以擴大原告主體的范圍,構建我國公益訴訟的多元化原告模式,有利于增加公益訴訟的數量,緩解我國公益訴訟“軟弱性”,從而更加有利于保護公共利益。受案范圍可以采用列舉式,將能夠確定下來的典型案例類型通過列舉的形式確定下來,并規定一定的兜底條款,全方位保護公共利益,實現社會利益的最大化,我們將寄希望于兩高能夠及時出具更具操作性的司法解釋來彌補受案范圍的不足,使實質上具有公益性質的案件納入到法律的保護范圍,在社會整體層面解決起訴不足的問題。

(三)解決判決效力的問題

在判決效力范圍方面,我國應賦予公益訴訟案件判決效力的擴張性,使法院對公益訴訟做出的判決除了對直接參加訴訟的當事人產生效力外,還對權益受到損害但是沒有提起訴訟的不特定的消費者產生效力。我認為可以建立一種類似于普通法系國家的“先例約束力”的原則,使先前公益訴訟的判例具有約束力,如果將來法院受理了不同原告基于相同事由的公益訴訟可以直接援引先前判決,即先前判決對該案具有約束力,這樣既達到了判決效力擴張的問題,又可以節約司法成本。

(四)針對可能出現的問題的解決對策

任何事物的出現都有兩面性,在積極推廣公益訴訟制度時也應當看到將來可能出現的問題,只有未雨綢繆才能防患于未然。宏觀層面上,我認為應當擴大原告主體范圍,明確公益訴訟的受案范圍來彌補現階段我國公益訴訟起訴不足的現狀。但是另一方面起訴標準的降低可能導致公益訴訟的泛濫,為了防止出現濫訴,可以視情況提高相應的訴訟門檻。例如美國的環境法律限制公民對非重要的環境違法行為提起訴訟,為了防止公民就非重要的違法行為提起不慎重的訴訟,引起不必要的損失,自從上世紀80年代以來,聯邦環保局就開始列出“重要違法行為”的條目,以提醒持證排污者注意,明確自己行為的界限,從而防止違法,同時也使公民訴訟有一定的標準。這樣一方面能夠使民眾為保護公共利益積極的提起公益訴訟,另一方面又可以避免公眾為了雞毛蒜皮的小事而對簿公堂,造成司法資源的浪費。不可否認的是我國公民的素質整體上還是偏低的,考慮到我國當前國情和歷史傳統,為防止出現濫訴而導致的浪費司法資源,應當采取循序漸進的改革策略。可以先由特定機關(人民檢察院)提起,然后逐步放寬到社會團體,最后擴展到個人。

五、總結

公益訴訟是一種期望以最小成本換取最大社會價值的訴訟制度,它要求社會上的公民在做出決策時要站在社會整體利益的角度上,通過彌補公益訴訟原告的正外部化來平衡原告的成本收益等一系列措施,來實現個人和社會利益的最終均衡。然而,公益訴訟制度對于我國來說是一種全新的制度,我們在看到公益訴訟制度的積極意義時,除了借鑒外國的寶貴經驗,還要充分考慮我國現有的法治基礎和特殊的國情,在原告資格范圍、受案范圍等多方面都要進行深入的理論探討和一定的實踐探索。

作者：薛羽 單位：天津師范大學法學院