1　體育政策———引領(lǐng)了我國(guó)的體育改革實(shí)踐

體育法學(xué)著作關(guān)于政策與法律的研究中主要涉及了黨的政策與體育法律的關(guān)系,其實(shí)政策的制定主體還包括國(guó)家或各級(jí)政府。黨的體育政策與國(guó)家或各級(jí)政府的體育政策有聯(lián)系也有區(qū)別,如書中所言:“黨的體育政策是黨的主張和黨的意志的體現(xiàn)[1]。”因此,不能對(duì)公眾產(chǎn)生直接的約束力,不能直接解決體育方面的事務(wù);而國(guó)家或各級(jí)政府的體育政策則可以。從二者聯(lián)系的角度看,中國(guó)共產(chǎn)黨是憲法規(guī)定的執(zhí)政黨,所以,政府是在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下開展工作的,黨的體育政策對(duì)國(guó)家或各級(jí)政府體育政策的形成起著主導(dǎo)和決定的作用。

大量的實(shí)踐證明,我國(guó)體育改革取得的豐碩成果主要得益于黨和國(guó)家的體育政策。由此,我國(guó)體育改革初期,政策也成為調(diào)控改革的主要手段。原因在于:一方面,長(zhǎng)期以來,我國(guó)一直是個(gè)政策社會(huì),就是依靠政策來治理國(guó)家。鄧小平在1986年就曾經(jīng)說過,“我們國(guó)家缺少執(zhí)法和守法的傳統(tǒng)。”另一方面,體育改革處在復(fù)雜的環(huán)境中。1992年,以足球改革為先行軍的體育改革與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型同步,因此,一些政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的矛盾集中反映在體育改革中,體育改革體現(xiàn)出復(fù)雜性、艱巨性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)。處在這種大環(huán)境下的我國(guó)體育改革面臨著前所未有的挑戰(zhàn),面對(duì)這樣的局面,需要一種不斷適應(yīng)實(shí)際變化的治理手段。

由于具有前瞻性、指導(dǎo)性、明確性、時(shí)效性、靈活性與彈性等鮮明特點(diǎn),因此,體育政策擔(dān)當(dāng)起調(diào)控體育改革的重任。在這一點(diǎn)上與我國(guó)的整體改革情況極為相似:在當(dāng)代中國(guó),社會(huì)的一切重大變化都是以黨和國(guó)家政策的變化為開端的[2]。總之,我國(guó)體育改革取得的巨大成績(jī)得益于中共中央、國(guó)務(wù)院、各部委及體育總局頒布的政策,如:《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》、《九五計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》、《國(guó)家體委關(guān)于深化體育改革的意見》、《進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見》等等。在此基礎(chǔ)上,各地還頒布了大量的地方性體育政策,有力地配合了上述政策。

2　依法治體———時(shí)代的呼喚

黨的十五大確立了依法治國(guó)方略,依法治體就是依法治國(guó)方略在體育行業(yè)的具體體現(xiàn)。由于體育特定的價(jià)值取向,承載著公眾的精神寄托,發(fā)生在體育領(lǐng)域的違法事件就尤其引人注目,其對(duì)社會(huì)的影響也往往超越體育的范疇。法律介入、實(shí)現(xiàn)依法治體的意義不僅僅有利于體育事業(yè)的健康發(fā)展,更對(duì)健全社會(huì)法制、維護(hù)社會(huì)秩序、凈化社會(huì)風(fēng)氣具有重要意義。因此,對(duì)于重大體育涉法事件,應(yīng)該允許法律介入,以便更好地解決問題,因?yàn)榉稍诘懒x上的公正性,在形式和內(nèi)容上的明確性、穩(wěn)定性,在效力上對(duì)全社會(huì)的普適性、權(quán)威性都是其他規(guī)則所沒有或者不全具有的特征。

有研究認(rèn)為:與我國(guó)“依法治國(guó)”的根本要求,以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)其他領(lǐng)域穩(wěn)步推進(jìn)法治化相比,體育領(lǐng)域顯然是落人之后了。在對(duì)現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上,指出推進(jìn)我國(guó)體育法治化的進(jìn)程,必須從努力完善我國(guó)體育法律法規(guī)體系,深化體育體制改革著手,進(jìn)一步樹立體育法治的觀念,深化體育體制改革,完善體育法制、法規(guī)體系,穩(wěn)步推進(jìn)體育的法治化[3],最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)體育法制建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo):到2010年,從根本上改變體育法制工作的滯后狀況,基本建成與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng),與社會(huì)全面進(jìn)步相協(xié)調(diào),貫徹依法治國(guó)方略,符合現(xiàn)代體育發(fā)展需要,以《中華人民共和國(guó)體育法》為核心,結(jié)構(gòu)合理,銜接配套,具有中國(guó)特色的社會(huì)主義體育法規(guī)體系以及相應(yīng)的體育執(zhí)法與監(jiān)督體系和法律服務(wù)體系,將體育事業(yè)全面納人規(guī)范化、法制化的軌道,普遍形成依法治體的工作局面[4]。

3　體育政策與體育法律———誰主誰從

3.1　體育政策與體育法律的一致性

政策與法律的關(guān)系問題一直是法學(xué)界的重要研究領(lǐng)域。歷史上我國(guó)法學(xué)界曾有過兩次較大規(guī)模的討論。第一次在1957年,這次論爭(zhēng)的主要結(jié)果是形成了所謂的“政策至上論”,主張政策就是法律,導(dǎo)致了“法律虛無論”。第二次討論是在黨的十一屆三中全會(huì)之后開始恢復(fù)社會(huì)主義法制建設(shè)的1979年到1980年。

這次討論批判了“政策至上”觀念,堅(jiān)持政策是法律的靈魂和依據(jù),在法律的制定和實(shí)施中政策具有指導(dǎo)作用,形成了“法律工具論”。及至后來,更有學(xué)者認(rèn)為,政策與法律的矛盾是權(quán)與法的斗爭(zhēng)[5],靠政策治理的實(shí)質(zhì)是一種人治[6]。

體育政策與體育法律關(guān)系是一般政策與法律關(guān)系的縮影,對(duì)待體育政策與體育法律的關(guān)系,應(yīng)該反對(duì)非此即彼、簡(jiǎn)單化的觀點(diǎn)(“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)則政策應(yīng)當(dāng)高于法律”或者是認(rèn)為“黨要依法執(zhí)政則法律應(yīng)當(dāng)高于政策”),并且“政策是法律的靈魂和義舉”的論斷也已經(jīng)不合時(shí)宜。目前二者關(guān)系的主流觀點(diǎn)是:政策與法律作為不同的社會(huì)性規(guī)則,在制定機(jī)關(guān)和程序、表現(xiàn)方式、實(shí)施方式、效力范圍等方面存在著區(qū)別,它們各有其獨(dú)特的、不能取代的調(diào)整機(jī)制。但是在階級(jí)本質(zhì)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、指導(dǎo)思想、基本原則、社會(huì)目標(biāo)等方面高度一致。因此,體育改革實(shí)踐中體育政策與體育法律并存是客觀現(xiàn)實(shí),體育政策活躍,具有前瞻性、凝聚力,體育法律穩(wěn)定、具體、規(guī)范,二者相得益彰,優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),合理并存。

事實(shí)上,體育法律與政策都是一種“制度安排”,與具有時(shí)代特色的體育政策聯(lián)系的緊密程度正反映了體育法律同日益變化復(fù)雜的體育行業(yè)的緊密程度,也反映了體育法律部門的生機(jī)與活力。無論是體育政策還是法律的形成,為了達(dá)到體育事業(yè)健康發(fā)展的根本目的,都必須充分了解各種有關(guān)體育發(fā)展的建議,以獲得直接、真實(shí)、準(zhǔn)確的信息并做出正確判斷和決策。因此,從形式主義出發(fā)簡(jiǎn)單地認(rèn)定體育政策必須依據(jù)或服從法律,或者體育法律必須依據(jù)或服從體育政策都是不可取的,而是要以實(shí)質(zhì)內(nèi)容上哪一個(gè)更能全面、正確體現(xiàn)體育事業(yè)和諧、健康的發(fā)展為根本標(biāo)準(zhǔn),即應(yīng)當(dāng)以兩者共同一致的方面(特別是指導(dǎo)思想、根本目的)作為出發(fā)點(diǎn)和最終歸屬來認(rèn)識(shí)和處理兩者相互關(guān)系。