一、政府行為法制化的現(xiàn)實(shí)和原因剖析

我國憲法規(guī)定國家一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是各級人民代表大會(huì)，而各級政府則是各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。這就具備了社會(huì)大眾通過各級人代會(huì)以法律方式規(guī)范和約束各級政府行為的基本法律依據(jù)。但在現(xiàn)實(shí)中，這些基本法律條款在很大程度上并沒有得到執(zhí)行和落實(shí)。各級政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上仍凌駕于法律之上、超脫于法律的管轄規(guī)范和約束監(jiān)督之外。

有法不依、隨意執(zhí)法并不是個(gè)別的偶然事件。改革開放以來，這類狀況盡管已有所好轉(zhuǎn)，但至今尚難說已取得了根本進(jìn)展，實(shí)踐中仍然沒有實(shí)現(xiàn)行政法治。

這種現(xiàn)實(shí)的存在有著深刻的社會(huì)意識(shí)根源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)根源的。

第一，我國有著根深蒂固的人治傳統(tǒng)，至今仍可以說是人治程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過法治程度。

幾千年來的封建專政體制影響仍滲透到我國社會(huì)生活的方方面面。封建專政意識(shí)的殘余在人們的腦海中仍起著相當(dāng)大的作用。這應(yīng)該說是政府行為法治化沒取得根本進(jìn)展的社會(huì)意識(shí)根源。

第二，我國是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上建立市場經(jīng)濟(jì)的，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，企業(yè)成為政府的附屬物，個(gè)人成為企業(yè)的附屬物。在這種依附于而不是獨(dú)立于政治權(quán)力的背景下，政府能直接介人企業(yè)再生產(chǎn)過程，從而使政治權(quán)力從企業(yè)內(nèi)部否定了市場因素。這一否定具有致命性，這種致命性使得市場因素先天發(fā)育不良，缺乏否定計(jì)劃因此而自發(fā)壯大的根本能力，更不用說把自身擴(kuò)張成為社會(huì)性的體制形態(tài)了，也就是說在長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響下，使得我國不存在類似于西歐國家那種市場逐步確立為社會(huì)根本利益支配地位的經(jīng)濟(jì)力量。這就使得政府在我國的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中所起的是主動(dòng)而不是被動(dòng)作用，這應(yīng)該說是我國政府行為法治化的特殊性和根本困難所在。

上述兩方面因素給我國的政府行為法治化帶來了極大的困難，要想克服這些困難就必須從政府行為最基本、最活躍的活動(dòng)人手，即從政府財(cái)政活動(dòng)人手。

二、法治化財(cái)政是政府行為法治化的關(guān)鍵

要有效制約與監(jiān)督政府行為，則制約與監(jiān)督政府的財(cái)政行為是關(guān)鍵。“賦稅是喂養(yǎng)政府的奶娘”，沒有相應(yīng)的財(cái)政收人，政府就如同沒有奶的嬰孩，無法存活，就沒有相應(yīng)的人力、物力和財(cái)力。政府及其活動(dòng)也就無法存在，更不用說什么履行職能了。因此控制了財(cái)政收人與支出，也就控制了政府命脈，進(jìn)而具備了從根本上決定和約束政策活動(dòng)的能力。

我國的社會(huì)主義制度是人民當(dāng)家作主的社會(huì)，但如果社會(huì)成員沒能在財(cái)政上根本掌握自己的命運(yùn)，不能對政府的財(cái)政收人和支出的使用提出自己的根本要求和決定，則“主人”身份仍僅停留在法律條文和政治口號上。

那么民主化的社會(huì)則無法得以實(shí)現(xiàn)。

在過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國政府有著幾乎不受法律約束和限制的權(quán)力，這是以當(dāng)時(shí)我國的財(cái)政收人特點(diǎn)為基本依托的。當(dāng)時(shí)，國有企業(yè)上繳的利稅是政府財(cái)政收人的基本方式，個(gè).人幾乎沒有直接納稅，而政府即國有企業(yè)的所有者和經(jīng)營者，所以，在財(cái)政支出上就使得政府是在使用原本就屬于自己的財(cái)力。

作為政府附屬物的企業(yè)和附屬企業(yè)的個(gè)人，是毫無權(quán)利與資格去對作為所有者的政府如何集中和使用自己的財(cái)力說三道四的。這就是當(dāng)時(shí)政府行為不可能受到企業(yè)和個(gè)人的根本約束和決定的財(cái)政根源，也就是說正是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及其相適應(yīng)的財(cái)政模式從根本上決定了當(dāng)時(shí)政府行為的非法治化狀態(tài)。

我國改革開放和市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，導(dǎo)致了我國經(jīng)濟(jì)格局的巨大變化，企業(yè)和個(gè)人的附屬程度有所降低，市場的獨(dú)立性有所加強(qiáng)，但政府的財(cái)政法制化建設(shè)即相對滯后，使得政府行為的非法治化狀態(tài)仍然存在，典型的問題主要有二個(gè)方面:一方面是政府的亂收費(fèi)問題，亂收費(fèi)之風(fēng)的猖撅及其危害，一度到了令人切齒的程度，亂收費(fèi)大大增加了作為市場主體的企業(yè)和個(gè)人的負(fù)擔(dān)，并嚴(yán)重?fù)p害了企業(yè)和個(gè)人本身的根本利益。

另一方面，政府預(yù)算的不公開化，使得廣大納稅人和公民不能有效監(jiān)督和約束政府的各項(xiàng)收支活動(dòng)。這使得他們正當(dāng)權(quán)利受到侵犯，進(jìn)而使他們的根本利益無法得到有效維護(hù)。可見。這些財(cái)政非法治化狀態(tài)是政府行為非法治化狀態(tài)最主要、最基本的問題，解決了財(cái)政法治化的問題，也就基本上解決了政府行為法治化的問題。

三、政府預(yù)算法治化是解決財(cái)政法治化的途徑和手段

要實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政的法治化，必須以政府預(yù)算法治化為基本途徑和手段。政府預(yù)算是政府為了安排當(dāng)年的財(cái)政活動(dòng)，而編制的財(cái)政收支計(jì)劃。但是.只有當(dāng)政府預(yù)算計(jì)劃不僅是以法律方式通過，而且還受到法律的真正約束之時(shí)，政府預(yù)算才具有約束政府財(cái)政活動(dòng)的能力和效力。才能使國家財(cái)政的根本權(quán)限轉(zhuǎn)移到社會(huì)大眾手中，從而使社會(huì)大眾利用這些權(quán)限把政府的行為約束到法治化狀態(tài)下，從收人方面看，一切政府的收人都必須納人政府預(yù)算。政府的收人應(yīng)盡可能多的以稅收為主，政府只能依據(jù)稅法征稅，這就以法律的形式直接限制著政府取得收人的規(guī)模、內(nèi)容、項(xiàng)目和范圍等。這實(shí)質(zhì)上是市場通過法律手段把根本權(quán)限轉(zhuǎn)移到社會(huì)大眾手中，社會(huì)大眾利用這些權(quán)限把政府的行為約束到法治化狀態(tài)下。

從支出方面看，一切政府的支出都必須以議會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)。這就以法律的形式直接約束著政府的支出的規(guī)模、內(nèi)容、項(xiàng)目和范圍等。實(shí)質(zhì)上一旦政府預(yù)算通過法律手段獲得批準(zhǔn)，就意味著政府的具體行為得到了市場的認(rèn)可。政府預(yù)算在執(zhí)行過程中，需要對政府預(yù)算適當(dāng)修改時(shí)，只要是通過法律程序所進(jìn)行的，也就意味著市場同意了政府行為的變更。這實(shí)際上是市場通過法律手段在決定著政府的一切支出行為。

我國目前的政府預(yù)算盡管具有法律形式，也在逐步增強(qiáng)著法律效力，但離真正的法治化狀態(tài)還有相當(dāng)?shù)牟罹唷榇耍仨氃谑罩煞矫鎻?qiáng)化政府預(yù)算法律效力。