一個(gè)財(cái)政性教育支出占GDP的“4%情結(jié)”，已經(jīng)把中國公眾的神經(jīng)繃緊了18年。1993年2月《中國教育改革與發(fā)展綱要》出臺，按照這個(gè)由中共中央和國務(wù)院制定的教育改革和發(fā)展綱領(lǐng)性文件的要求，在2000年應(yīng)達(dá)到4%。1995年頒布實(shí)施的《教育法》也對此作了相應(yīng)的規(guī)定。

進(jìn)入21世紀(jì)，這個(gè)鼓舞人心的奮斗目標(biāo)依然沒有實(shí)現(xiàn)。2009年，由于全國實(shí)行義務(wù)教育全免學(xué)費(fèi)、實(shí)施中職學(xué)生生活補(bǔ)貼、建立和完善大學(xué)生助學(xué)體系等多項(xiàng)舉措的推動，教育財(cái)政投入占GDP比例達(dá)到歷史最高點(diǎn)3.59%，仍比4%少0.41%。

此間，盡管國家統(tǒng)計(jì)部門每年公布的數(shù)據(jù)都表明，中央和地方教育財(cái)政投入的絕對數(shù)量在逐年增加，但各界圍繞“4%為何達(dá)不到”的討論卻不曾降溫。“年年實(shí)現(xiàn)不了4%”，這塊難愈的“硬傷”，既成為歷年“兩會”代表、委員們詬病中國教育投入不足的靶子，也成為坊間把“教育的戰(zhàn)略地位”解讀為“略占地位”的旁證。差錢，差決心，還是差……2010年7月頒布的《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（下稱《規(guī)劃綱要》）提出，到2012年實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例達(dá)到4%。隨后，有財(cái)政部官員表示，“實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)財(cái)政缺口有幾千億”。以2009年GDP340507億元計(jì)算，乘上實(shí)際教育投入比例少的0.41%，缺口為1390億元。國人高度重視教育舉世公認(rèn)，然而如何解釋國家教育財(cái)政投入占GDP比例始終低于世界平均水平的事實(shí)呢？2010年初，有主流媒體的報(bào)道給公眾思考的“差不差錢”以啟發(fā)。黨政機(jī)關(guān)及行政事業(yè)單位每年公務(wù)用車消費(fèi)支出為1500億元至2000億元，且公務(wù)用車購置費(fèi)支出的年增長率為20%以上；各級黨政部門每年公款吃喝消費(fèi)為3000億元。每年用于這兩項(xiàng)的財(cái)政開支就有4000多億元。

1390億元的教育投入缺口，不及“兩公”消費(fèi)的一半。原來，這個(gè)“資金缺口”是由官員們自身的公款享受而壓縮、擠占造成的。為什么投入不足成為制約中國許多地方教育發(fā)展的“軟肋”，因?yàn)橛斜还姺Q為“做什么都有錢，提到教育就沒錢”的各級政府。

多年來，“窮國辦大教育”一直是教育財(cái)政支出不足的理由。因此，誤以為GDP總量很高，可以保障教育投入的做法，一直延續(xù)著這種被稱為“總量與比例的錯(cuò)位”。這個(gè)認(rèn)識上的錯(cuò)位，使中國越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，因?yàn)榻逃度肟偭扛叩木壒?，教育投入比例越低。這種現(xiàn)象迥然不同于國外：許多GDP總量低于中國的國家，公共教育投入水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于4%，比如古巴、秘魯、哥倫比亞等中低收入國家公共教育支出占GDP的均值為5.6%。

有一種分析認(rèn)為，中國財(cái)政性教育支出“并不差錢，只差決心”。事實(shí)是否如此？財(cái)政性教育投入占GDP的4%，最早是寫進(jìn)國家教育發(fā)展綱領(lǐng)性文件的，2006年，還經(jīng)過了全國人大以立法的形式，在《國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中確認(rèn)。這樣的法律條文無疑具有剛性的約束力，根本不存在執(zhí)不執(zhí)行的問題。如果4%沒有法律的權(quán)威性，只靠部門和官員個(gè)人的決心，怎么可能解決問題呢？“戰(zhàn)略地位”還是“略占地位”中國財(cái)政性教育投入水平偏低，是經(jīng)濟(jì)學(xué)界、教育界很多專家在長期多樣化的計(jì)量研究后達(dá)成的共識。據(jù)北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院教授袁連生的歸納，其依據(jù)之一是政府投入的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際平均水平。參照國際平均水平，2000年中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)該使這個(gè)比例達(dá)到4%左右，實(shí)際僅有2.58%；2007的中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)上升到人均GDP3000多美元，這個(gè)比例卻只是3.32%。

依據(jù)之二是教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的現(xiàn)實(shí)，突出表現(xiàn)在許多農(nóng)村教師工資相當(dāng)?shù)?、不少農(nóng)村辦學(xué)條件還達(dá)不到基本要求。比如，廣東還有不少學(xué)生在危房里上課；西部還有幾百所學(xué)校的中飯開在操場上。有學(xué)者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各級政府教育財(cái)政投入還多是一次性、補(bǔ)償性和還債意義的，而在常規(guī)的必要投入方面仍缺乏制度規(guī)定和法律保障。

2000年至今教育負(fù)債已累計(jì)數(shù)千億元，也是教育經(jīng)費(fèi)投入長期偏低的必然結(jié)果。普及九年義務(wù)教育、擴(kuò)大高中招生以及擴(kuò)大高校招生，很大程度上都是通過巨額負(fù)債實(shí)現(xiàn)的。此外，在教育經(jīng)費(fèi)總量中目前政府負(fù)擔(dān)65%左右，而大多數(shù)國家包括印度的這個(gè)比例是75%～80%。過多依賴家庭投入，導(dǎo)致中低收入家庭缺少能力消費(fèi)其他，甚至出現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)壓力。

北京大學(xué)中國教育財(cái)政科學(xué)研究所所長王蓉認(rèn)為，公共教育支出占GDP的比例，是最常使用的衡量公共教育支出總量的一個(gè)指標(biāo)，聯(lián)合國教科文組織和很多國際組織，一般采用“公共教育支出”一詞定義各國政府用于教育的支出。

1993年中國政府認(rèn)同了這個(gè)基本指標(biāo)。但是，原本在20世紀(jì)末要實(shí)現(xiàn)的4%的目標(biāo)卻落了空。

“單純追求經(jīng)濟(jì)增長的片面發(fā)展觀、工具主義的價(jià)值觀、以GDP作為地方政績考核的主要指標(biāo)等，這些制約教育財(cái)政投入的體制性障礙，顯示著政府職能的扭曲、缺位與越位。”21世紀(jì)教育研究院院長楊東平在《中國教育公平的理想與現(xiàn)實(shí)》一書中稱，這種體制客觀上造成了當(dāng)前教育投入既相當(dāng)有限又嚴(yán)重失衡的局面。

要追問教育投入的配置和使用面對教育投入不足這個(gè)制約中國教育改革與發(fā)展的“軟肋”，公共財(cái)政在教育領(lǐng)域的投入規(guī)模固然重要，但其投向更加重要。教育財(cái)政投入的重點(diǎn)應(yīng)該是民間資本不可能進(jìn)入的地區(qū)，即農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部。正如北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授顧昕所言：“中國的教育投入，不只是4%的問題，政府增加財(cái)政性教育的投入，以及合理配置公共財(cái)政教育投入，都是必須的。”顧昕認(rèn)為，中國的財(cái)政性教育投入中，用于高等教育的比重與發(fā)達(dá)國家大抵相當(dāng)，而發(fā)達(dá)國家的高等教育毛入學(xué)率是中國的一倍，說明中國財(cái)政性教育投入把相對比例較大的錢用在了高等教育。這就不難理解公共財(cái)政在義務(wù)教育領(lǐng)域?yàn)槭裁礇]有發(fā)揮出‘平衡器’的職能，沒有起到推進(jìn)義務(wù)教育品質(zhì)均等化的作用。