“財政為庶政之母”，此概念對地方政府或中央政府都是真理，因此圍繞財政問題去研究中央政府與地方政府的關系是財稅法學者從未忽視的課題。從１９９４年分稅制以來，社會中形成的共識是中國政府成為了最為富有的社會資源的掌控者，并以數倍于國民收入增長速度的水平迅速積累國家財富。①

與此同時社會又傳遞出另外一種景象，在國家財政高速增長的同時，財政支出的壓力也越來越大，尤其是地方政府出現了財政運作困難和大規模的隱形債務情況，這又給我國財政穩健帶來了相當程度的風險。筆者以為，對于政府層面出現的財政收支結構不協調的問題，需要從中央與地方政府間財政關系的角度進行分析，一方面要維護中央政府的權威性，同時應增加地方政府財政的自主性。在考慮中央與地方財稅體制完善的過程中，除了繼續從制度化的角度注重事權與財權的匹配以外，還要重視財力調整機制在現階段的重要作用。

一、現代國家保障地方財政自主性的主要立法模式

解決中央與地方財政關系問題，保障地方財政的自主性可以有不同的制度安排，當前的主流觀點贊同從權與事權的匹配出發，通過國家層面的法律制度予以確認。

１．典型國家確認地方財政自主性的立法模式

采取聯邦制的國家一般是在聯邦憲法中確認各級地方財政的自主性。德國《基本法》規定，各級財政實行“自主和相互獨立”的原則，聯邦、州、市鎮各級政府必須自己負責本級政府的財政收支平衡。［１］

而美國憲法則規定，美國的州和地方政府有著實質上的自主權，只要不違反聯邦憲法和本州有關法律，可以自主選擇他們的稅收結構。稅率、稅基和各項收費可以不經過聯邦政府的批準，由各州確定。

在采取單一制的國家，除了國家《憲法》相關條款確認地方財政自主性之外，一般還輔之以《地方自治法》或《地方分權法》等配套法律制度。例如日本《憲法》第八章第９２條列明，“有關地方公共團體的組織及運營事項，由法律基于地方自治的本意規定”［２］，圍繞憲法日本于１９４７年開始陸續頒布了《地方自治法》、《地方財政法》、《地方稅法》，明確了地方政府在稅源與財源上的自主性。

法國自上個世紀８０年代進行地方分權改革以來，中央權力不斷向地方轉移，增強了地方的行政和財政自主性，為了鞏固分權成果，法國于２００３年圍繞地方分權問題對憲法進行了修訂，明確規定了地方自治的財政保障，“２００３憲法第７２－２條規定：領土單位享有可依法律規定條件自由支配的收入”，７２－３條規定：“對于每一類領土單位，稅收收入和其他自有收入代表其全部收入的決定性的一部分”。［３］

２．地方財政制度設計上的誤區———過分追求事權與財權的匹配，而忽視財力轉移制度

圍繞國家財政制度安排長久存在一個值得省思的誤區，直覺上往往認為聯邦制意味著高度的地方分權，而單一制則意味著中央集權，［４］由此推想國家財政權力配置格局也是如此，即聯邦制國家的地方的財權自主性較大，而單一制國家即便實行地方自治，但是在財政格局安排中的地方政府的財政自主性會比較低。但結合兩種國家體制在財權安排上的實際效果看不盡如直覺一般準確，實踐中無論是采取聯邦制或單一制國家的中央政府都集中了國家財源的較大部分。［５］

換言之往往直覺上認為事權與財權匹配關系比較好的聯邦制國家的地方政府的財政自主性不如想象中那樣充分，這體現了財政分權模式中非對稱性。非對稱型財政分權模式是指一國在劃分財政權限時，財權與事權并不是完全匹配，或者匹配程度較低，財政收益權更多集中在中央政府的模式。這種模式的典型特征是，財政支出責任和財政收益權劃分不是完全匹配財政收益權和財政立法權也不是完全相適應，享有財政收益權并不表明自然享有財政立法權，大部分財政立法權由中央政府享有在財政收益權的劃分上多采用共享稅的方式存在比較大規模的以均等化為目的的政府間轉移轉移支付。［６］

客觀上在聯邦制或單一制的國家都存在著極為完備的中央與地方間的大規模的財力轉移機制，財力轉移機制的存在客觀上是對非對稱型財政分權的必要修正。事實上，財政的問題從來不是一個純粹的經濟問題而能夠依靠市場機制就可以得到解決，即使公共選擇學派進一步將其闡釋為公共產品的分類及其提供的有關理論，并以之去研究或分析中央與地方政府之間的事權分工與財權分配頗具解釋力。但在現實中思考國家制度層面的事權與財權的關系問題時，不能過于理想化，否則就很難理解現實中刻意安排的財政權力的非對稱配置，由于非對稱的財政型分權設計即體現了中央與地方在非市場化公共產品提供上的事權與財權的安排，同時也滲透著一種刻意的政治意圖，②因此理解中央與地方財政關系就不應過分強調前者的合理性，而忽視后者重要性。

３．財力轉移機制能否成為一條可期的新途徑？

鑒于上述直覺與實踐的偏差，對于如何破解當前我國地方財政體制的困局，多數學者仍堅持走事權與財權相匹配的思路，還沒有完全接受非對稱型的財政分權也是一條出路，沒有完全領會中央近年來一系列財稅體制改革的意圖，為此，有學者結合當前我國財稅體制現狀提出了一個以時間換空間的思路，“完善財稅體制”，不能僅僅看財權與事權，要從事權、財權、財力三個要素考慮。財政體制的完善可以形成六種不同的組合，現在強調完善財政體制，實際上是在事權、財權基本不動的情況，對財力這個要素進行調整。所以現在解決我國省以下的基層財政困難問題上，主要是通過財力這個要素調整，來緩解目前的這種狀況。除了財力的調整當然也可以通過事權和財權的調整來解決。但要考慮中國的國情，不能想象一個非常完美的、一成不變的財權與事權劃分來套到中國的頭上。現在最主要的問題就是財權、事權、財力三要素的組合不確定性。要把這三要素基本上穩定下來，才能進一步緩解目前的狀況。應該更多的強調財力與事權的匹配，而不是過分追求財權與事權匹配。做到這一點，基層財政困難的問題基本上就可以緩解了，公共服務均等化的問題就基本實現了。［７］