1　水資源可持續(xù)管理的重要性

水是生命之源,是人類賴以生存和發(fā)展的不可缺少的一種寶貴資源。但是長期以來,人們一直以為它是取之不盡用之不竭的廉價(jià)自然資源,并沒有產(chǎn)生緊迫感;直到進(jìn)入20世紀(jì)后半葉,經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展、人口的迅猛增長以及水源污染使一些水資源比較貧乏的地區(qū)相繼出現(xiàn)水的供需緊張狀況,水問題日顯突出。目前,水資源短缺已成為全球性問題,它不僅破壞了自然環(huán)境系統(tǒng),也制約著人類社會(huì)的發(fā)展,人們逐漸認(rèn)識(shí)到,要保證人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展就必須做到水資源的可持續(xù)利用。1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)給出了公認(rèn)的可持續(xù)發(fā)展的定義為:“既滿足當(dāng)代人的需要,又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”,它包含3層意思,即代際平等、區(qū)域間平等、人類社會(huì)與自然的和諧發(fā)展。持續(xù)利用則是可持續(xù)發(fā)展的另一含義,是對(duì)再生資源使用的專門術(shù)語,對(duì)非再生資源的利用是無“持續(xù)”可言的[1]。水資源可持續(xù)利用的目標(biāo)是:根據(jù)可持續(xù)發(fā)展理論、依托于生態(tài)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之中,支持和維護(hù)自然—社會(huì)的持續(xù)發(fā)展,其中心任務(wù)是開發(fā)利用水資源、保護(hù)環(huán)境、發(fā)展經(jīng)濟(jì),永續(xù)地滿足當(dāng)代人和后代人發(fā)展用水的需要。水資源可持續(xù)利用是通過水資源可持續(xù)規(guī)劃和管理來實(shí)現(xiàn)的。

水資源系統(tǒng)規(guī)劃是從系統(tǒng)整體出發(fā),依據(jù)系統(tǒng)范圍內(nèi)的社會(huì)發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)部門用水的需求,制定流域或地區(qū)的水資源開發(fā)和河流治理的總體策劃工作。其中主要包括確定開發(fā)治理目標(biāo)、優(yōu)選實(shí)施方案和擬定開發(fā)治理程序等[2]。水資源管理則是對(duì)水資源開發(fā)、利用和保護(hù)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和調(diào)度等方面的實(shí)施,包括運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和教育等手段,組織開發(fā)利用水資源和防治水害;協(xié)調(diào)水資源的開發(fā)利用與治理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系,處理好各地區(qū)、各部門間的用水矛盾;監(jiān)督并限制各種不合理開發(fā)利用水資源和危害水源的行為;制定水資源的合理分配方案,處理好防洪和興利的調(diào)度原則,提出并執(zhí)行對(duì)供水系統(tǒng)及水源工程的優(yōu)化調(diào)度方案;對(duì)來水量變化及水質(zhì)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)與相應(yīng)措施的管理等[3]。現(xiàn)代水資源管理即是在水資源可持續(xù)利用思想的指導(dǎo)下,進(jìn)行水資源的合理配置,保證水資源的承載能力在“社會(huì)經(jīng)濟(jì)—水資源—環(huán)境生態(tài)”3個(gè)系統(tǒng)的耦合發(fā)展中得到保持甚至提高。由此可見,水資源系統(tǒng)的規(guī)劃和管理是水資源開發(fā)利用的不同方面。前者是達(dá)成目標(biāo)的總體部署,后者是對(duì)實(shí)施過程的調(diào)控,它們統(tǒng)一于水資源可持續(xù)利用這一目標(biāo)中。由于水資源系統(tǒng)具有自然系統(tǒng)和人工系統(tǒng)的雙重屬性,使得對(duì)水資源系統(tǒng)的管理研究非常復(fù)雜,牽涉的學(xué)科領(lǐng)域也異常廣泛,本文將從管理體制、調(diào)控機(jī)制、法律、教育、技術(shù)保障等各個(gè)方面來探討水資源系統(tǒng)可持續(xù)管理的研究框架。

2　水資源可持續(xù)管理的系統(tǒng)框架

2.1　建立和完善水資源管理體制

水作為一種自然資源和環(huán)境要素,其形成和運(yùn)動(dòng)具有明顯的地理特征,它以流域?yàn)閱卧獦?gòu)成一個(gè)統(tǒng)一體。隨著水文地理和生態(tài)學(xué)等學(xué)科的不斷發(fā)展,使人們逐步認(rèn)識(shí)到,以流域?yàn)閱卧獙?duì)水資源實(shí)行綜合管理,順應(yīng)了水資源的自然運(yùn)移規(guī)律和經(jīng)濟(jì)社會(huì)特性,可以使流域水資源的整體功能得以充分發(fā)揮。

流域是一個(gè)從源頭到河口的天然集水單元,它是一個(gè)具有層次結(jié)構(gòu)和整體功能的復(fù)合系統(tǒng),流域水循環(huán)不僅構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源基礎(chǔ)、是生態(tài)環(huán)境的控制因素,同時(shí)也是諸多水問題和生態(tài)問題的共同癥結(jié)所在。

流域水資源管理就是將流域的上、中、下游,左岸與右岸,干流與支流,水量與水質(zhì),地表水與地下水,治理、開發(fā)與保護(hù)等作為一個(gè)完整的系統(tǒng),將興利與除害結(jié)合起來,運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和教育等手段,按流域進(jìn)行水資源的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。流域水資源管理既不允許顧此失彼,更不允許以鄰為壑,需要統(tǒng)籌兼顧各地區(qū)、各部門之間的用水需求,保證流域生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)化平衡,全面考慮流域的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。

另一方面,應(yīng)加強(qiáng)城市水務(wù)局體制的建設(shè)。改革開放以來,我國城市數(shù)量迅速發(fā)展,城市規(guī)模不斷擴(kuò)大。城市作為一定地域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)中心、物流中心、文化中心和信息中心,在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮著越來越重要的作用。由于城市地域范圍有限,集雨面積小,自產(chǎn)水資源數(shù)量少,但城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模大,人口密集,點(diǎn)源污染高度集中,因此對(duì)防洪要求很高,供水保證難度很大,水污染防治任務(wù)十分繁重。如何以水資源的可持續(xù)利用保障城市的可持續(xù)發(fā)展,對(duì)現(xiàn)代水務(wù)工作提出了前所未有的高要求。城市水務(wù)涉及水資源開發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護(hù)的各個(gè)方面,貫穿水源地保護(hù)、供水、輸水、用水、節(jié)水、排水、污水處理和回用等整個(gè)過程,是現(xiàn)代化城市建設(shè)與發(fā)展的重要基礎(chǔ)。國內(nèi)外實(shí)踐已經(jīng)表明,在城市轄區(qū)內(nèi)由水務(wù)局對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理,能夠取得好的效果,也符合大的范圍內(nèi)按流域管理水資源的系統(tǒng)思想。盡管目前我國城市水務(wù)局管理體制的建立尚處于發(fā)展階段,在新《水法》也沒有作出明確的規(guī)定,但不少地方已取得實(shí)效和好的經(jīng)驗(yàn)。如在我國較早進(jìn)行水資源管理體制改革而成立的上海市水務(wù)局,作為主管全市水行政的市政府組成部門,其設(shè)置的主要職能處(室)包括:政策法規(guī)處、綜合規(guī)劃處、防汛和設(shè)施管理處、建設(shè)管理處、水資源管理處、農(nóng)村水利處、科學(xué)技術(shù)處、經(jīng)濟(jì)督導(dǎo)處等。改革的目的,就是為了實(shí)現(xiàn)水務(wù)一體化管理。借鑒香港經(jīng)驗(yàn),1993年成立的深圳市水務(wù)局自成立以來也取得了很好的效果。

所以,水資源管理的實(shí)質(zhì),就是要建立一套適應(yīng)水資源自然流域特性和多功能統(tǒng)一性的管理制度,消除實(shí)際中存在的“多龍管水”現(xiàn)象,使有限的水資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置和發(fā)揮最大的綜合效益,保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.2　通過需求管理、價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn)水資源的合理配置

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增加,各類用水迅猛增長,而供水的發(fā)展常落后于需水的增長要求,因此不得不對(duì)用水加以限制:不是要多少水供多少水,而是供多少水用多少水,即供需關(guān)系由原來的“以需定供”原則,變成“以供定需”的原則。在這種情況下,人們就開始考慮如何對(duì)需水要求進(jìn)行分析,使各類需水指標(biāo)進(jìn)一步合理化。這時(shí)水管部門的職責(zé)就不是只管按照用水戶提出來的用水要求,千方百計(jì)去修建供水工程來滿足它,而是要對(duì)用戶提出來的用水要求進(jìn)行分析,并和用戶一起想方設(shè)法,降低用水指標(biāo)和定額,以便在有限的供水能力條件下使水發(fā)揮更大的效益。