一、當(dāng)前國家和省級政府涉及張承地區(qū)生態(tài)建設(shè)與保護的支持政策與措施

（一）國家出臺的生態(tài)補償政策及措施

近十幾年，國家實施了退耕（牧）還林（草）、天然林保護、三北防護林建設(shè)、京津風(fēng)沙源治理等多項重大生態(tài)建設(shè)工程，相應(yīng)設(shè)立了森林生態(tài)效益補償基金等17項重大生態(tài)建設(shè)與保護專項資金。2008年，國家又設(shè)立了重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金，最近三年（2009-2011）下達河北省資金分別為3.42億元、6.57億元、7.66億元。同時，近幾年在許多領(lǐng)域進行了生態(tài)補償試點，通過擴大森林生態(tài)效益補償范圍、實行重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度等措施給予試點地區(qū)資金補償。

（二）河北省出臺的生態(tài)建設(shè)支持政策及措施

一是出臺了一系列生態(tài)保護政策和管理辦法。2003年以省政府令出臺了《關(guān)于家畜禁牧舍飼圈養(yǎng)的規(guī)定》，出臺了《關(guān)于完善退耕還林政策措施的意見》、《河北省生態(tài)補償金管理辦法》。張承地區(qū)出臺了《水土保持管理辦法》、《禁牧舍飼管理辦法》等相應(yīng)政策措施。二是逐步加大生態(tài)補償力度。2011年啟動了環(huán)首都綠色經(jīng)濟圈蔬菜產(chǎn)業(yè)示范縣建設(shè)，在豐寧、灤平、興隆三個縣，每年由省市縣三級財政各拿出500萬元發(fā)展蔬菜產(chǎn)業(yè)。三是積極謀求橫向生態(tài)補償。2008年12月，河北省與北京市簽訂了《關(guān)于進一步深化經(jīng)濟社會發(fā)展合作的會談紀(jì)要》，約定在2009年-2011年，北京市安排資金1億元，支持河北省豐寧、灤平、赤城、懷來4縣營造生態(tài)水源保護林20萬畝。

（三）京津地區(qū)出臺的跨區(qū)域生態(tài)補償政策及措施2000年以來，北京市和天津市通過“首水規(guī)劃”項目，支持官廳、密云、潘家口水庫等上游地區(qū)的生態(tài)與環(huán)境保護工作。2007年，北京市開始實施密云水庫上游“退稻還旱”工程，對河北省有關(guān)縣按照每畝450元標(biāo)準(zhǔn)進行補助（現(xiàn)為550元／畝）。此外，京津兩市每年還通過開展慰問、聯(lián)誼等活動，進行象征性補助。

二、生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中市縣反映的與財政緊密相關(guān)的問題

（一）從群眾視角來講，主要表現(xiàn)為財政補償水平與當(dāng)?shù)乩习傩盏呢暙I不相稱

1．一些項目補償標(biāo)準(zhǔn)多年不變甚至不升反降。一是多數(shù)項目補助標(biāo)準(zhǔn)多年不變。“21世紀(jì)首水規(guī)劃”水土保持項目，豐寧縣補助標(biāo)準(zhǔn)仍為每平方公里投資30萬元，而北京周邊縣已升至100-150萬元；國家公益林補償標(biāo)準(zhǔn)，北京市已經(jīng)提高到每畝30元，河北省仍為5-10元。二是少數(shù)項目不升反降。以退耕還林補貼為例，2001年首輪折合現(xiàn)金補助為160元/年畝，與老百姓種糧收入大體相當(dāng)，群眾擁護。2007年后，國家補助標(biāo)準(zhǔn)僅為每年每畝90元，群眾意見較大。

2．一些項目長期存在補償缺位。一是一些理應(yīng)列入補償范圍的事項沒有列入。例如，目前國家對牧區(qū)半牧農(nóng)牧民啟動了補償，全國共有268個旗縣受益，張家口壩上4縣屬于這類地區(qū)，卻未被列入補償范圍。二是一些理應(yīng)列入補償?shù)娜藛T沒有列入補助范圍。國有林場改革后，大量下崗林業(yè)工人沒有納入補助范圍，迫于生計，時有毀林現(xiàn)象發(fā)生。三是諸如人工種草、基本草場建設(shè)、圍欄封育工程等大部分工程沒有補植補造和撫育管護費用。四是項目沒有設(shè)計施工費，工程都要靠群眾投工投勞完成。五是群眾后續(xù)生存發(fā)展缺乏足夠支持。盡管國家對生態(tài)移民、舍飼禁牧農(nóng)戶后續(xù)生產(chǎn)發(fā)展給予一定資金支持，但由于生產(chǎn)生活成本上升，少量補助資金不能維持原有生存發(fā)展水平。六是一些臨時性補助存在較大不確定性。如圈舍補助，只體現(xiàn)在鞏固退耕還林成果后續(xù)產(chǎn)業(yè)項目中，補助的時限、對象具有不確定性。

3．自然因素與社會因素共同作用，老百姓收益進一步降低。一是部分地區(qū)農(nóng)民退耕還林后續(xù)收益近乎為零。壩上地區(qū)受地理條件限制，只能種植沙棘等林木，經(jīng)濟收益很小。二是部分地區(qū)種植國家重點公益林損失巨大。豐寧縣國家重點公益林190萬畝，國家每年每畝只補助10元，20年后所獲得的補助只有200元，而按用材林對待，獲得的經(jīng)濟收入可達到4000元以上。三是在國家政策等因素共同作用下農(nóng)民對比收益明顯下降。如退耕還林，由于補貼下降、舍飼禁牧增加養(yǎng)殖成本導(dǎo)致收益減少，同時因不能享受國家農(nóng)業(yè)稅減免、種糧補貼等優(yōu)惠政策，進一步減少了收入。

（二）從財政部門視角來講，主要表現(xiàn)為減收增支壓力巨大

1．財政減收影響巨大。實施生態(tài)工程后，因耕地減少直接帶來稅收減少。沽源縣截止2010年，實施“一退雙還”、農(nóng)田林網(wǎng)等工程累計減少耕地52萬畝。按每畝耕地創(chuàng)造財政收入51元計算，全年共減收2600多萬元。此外，由于禁牧導(dǎo)致規(guī)模較小的養(yǎng)殖戶放棄養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，全縣目前牲畜存欄量比去年底減少近20萬頭（只），對畜牧產(chǎn)業(yè)稅收影響很大。初步測算，僅舍飼禁牧一項，該縣每年減收1200萬元左右。體現(xiàn)在工業(yè)上，主要是礦業(yè)發(fā)展受到很大限制。仍以沽源縣為例，為保護生態(tài)環(huán)境，放棄和限制礦產(chǎn)開發(fā)，每年減收近3000萬元。

2．財政增支壓力明顯。一是國家給予的生態(tài)建設(shè)補助標(biāo)準(zhǔn)低，地方政府需要再安排大量支出。沽源縣為落實禁牧與舍飼圈養(yǎng)，截止2010年底，財政自籌投入了5500萬元。二是地方政府承擔(dān)了大部分生態(tài)功能區(qū)管護費用。沽源縣為保證258.5萬畝森林草場的禁牧、防火、植物病蟲害防治，縣財政每年至少投入800萬元。三是后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要大量資金支持。沽源縣為促進生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，縣財政除投入引導(dǎo)資金外，還要加大水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。2000年以來，已累計投入6000多萬元。

3．財政管理有待完善。一是財政支持手段單一。國家及省級用于生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的支持政策，主要限于財政專項資金轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)工程建設(shè)專款，支持手段單一，不利于生態(tài)功能區(qū)科學(xué)持續(xù)發(fā)展。二是支持資金分散使用。財政資金一般按部門下達，各部門分散使用，無法形成合力。以京津風(fēng)沙源治理工程為例，山西創(chuàng)新性地將各類資金整合在一起實行綜合治理，效果明顯。三是資金使用績效評價缺位。造林植草一般都由職能部門組織實施，缺乏科學(xué)的招投標(biāo)制度和工程化管理，管理成本趨高，投入效果大打折扣。四是財政支持定位不明確。哪些項目應(yīng)列入財政補償范圍、應(yīng)由省市縣哪級具體負(fù)責(zé)，目前沒有明確規(guī)定，相應(yīng)缺少了問責(zé)主體。